Le riserve negli appalti pubblici

Incontro organizzato dalla Camera Amministrativa dell’Insubria

Avv. Stefano Calvetti

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Cassazione civile , sez. I , 13/11/2024 , n. 29254�

• L'appaltatore

per poter richiedere un maggior compenso o rimborso rispetto al prezzo contrattualmente stabilito a causa di pregiudizi o maggiori esborsi durante l'esecuzione dei lavori,

• COSA DEVE NECESSARIAMENTE FARE?
• deve fare delle riserve nella contabilità entro un determinato termine dall'insorgenza della situazione che giustifica la richiesta.

PER QUALE MOTIVO?

• Questo è importante per garantire la tutela della Pubblica Amministrazione committente e permetterle di verificare tempestivamente le richieste dell'appaltatore.

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• Del resto l’esecuzione dell’opera pubblica deve procedere incessantemente nel rispetto dei tempi previsti dal contratto.

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Le riserve in passato: ricordiamo …

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• Regolamento 1895: REGIO DECRETO 25 maggio 1895, n. 350
• Capitolato generale del 1962 – d.P.R. 1063/1962
• Regolamento Merloni d.P.R. 554/1999
• Capitolato generale del 2000 – D.M. 145/2000
• Regolamento codice De Lise d.P.R. 207/2010
• …… sino al «famigerato» D.M. 49/2018 ….

�DECRETO DEL MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE 7 marzo 2018 n. 49 �

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• - Regolamento recante: «Approvazione delle linee guida sulle modalita' di svolgimento delle funzioni del direttore dei lavori e del direttore dell'esecuzione».

IL D.M. 49/2018

• Articolo 9�Contestazioni e riserve

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• 1. Il direttore dei lavori, per la gestione delle contestazioni su aspetti tecnici e delle riserve, si attiene alla relativa disciplina
• prevista dalla stazione appaltante
• e riportata nel capitolato d'appalto.

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�IL D.M. 49-2018�Articolo 14 - I documenti contabili�

• … e) il conto finale dei lavori, …
• Il conto finale deve essere sottoscritto dall'esecutore.
• All'atto della firma, l'esecutore non puo' iscrivere domande per oggetto o per importo diverse da quelle formulate nel registro di contabilita' durante lo svolgimento dei lavori e deve confermare le riserve gia' iscritte negli atti contabili, per le quali non siano intervenuti la transazione di cui all'articolo 208 del codice o l'accordo bonario di cui all'articolo 205 del codice.
• Se l'esecutore non firma il conto finale nel termine assegnato, non superiore a trenta giorni, o se lo sottoscrive senza confermare le domande gia' formulate nel registro di contabilita', il conto finale si ha come da lui definitivamente accettato. Firmato dall'esecutore il conto finale, o scaduto il termine sopra assegnato, il RUP, entro i successivi sessanta giorni, redige una propria relazione finale riservata nella quale esprime parere motivato sulla fondatezza delle domande dell'esecutore per le quali non siano intervenuti la transazione o l'accordo bonario.

�IL D.M. 49/2018 �Articolo 3 - Gli strumenti per l'esercizio dell'attivita' di direzione e controllo�

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• 1. Il direttore dei lavori impartisce all'esecutore tutte le disposizioni e le istruzioni operative necessarie tramite ordini di servizio, …
• L'esecutore e' tenuto ad uniformarsi alle disposizioni contenute negli ordini di servizio, fatta salva la facolta' di iscrivere le proprie riserve.

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IL D.M. 49/2018 �Articolo 5 - La consegna dei lavori

• 9. … Nel caso di consegna parziale conseguente alla temporanea indisponibilita' delle aree e degli immobili, l'esecutore e' tenuto a presentare, a pena di decadenza dalla possibilita' di iscrivere riserve per ritardi, un programma di esecuzione dei lavori che preveda la realizzazione prioritaria delle lavorazioni sulle aree e sugli immobili disponibili. …

IL D.M. 49/2018 . Articolo 5 - La consegna dei lavori

• 14. …. La richiesta di pagamento degli importi spettanti a norma dei commi 12 e 13 (recesso dell'esecutore dal contratto per ritardo nella consegna dei lavori attribuibile a causa imputabile alla stazione appaltante), debitamente quantificata, e' inoltrata a pena di decadenza entro sessanta giorni dalla data di ricevimento della comunicazione di accoglimento dell'istanza di recesso; la richiesta di pagamento degli importi spettanti a norma del primo periodo e' formulata a pena di decadenza mediante riserva da iscrivere nel verbale di consegna dei lavori e da confermare, debitamente quantificata, nel registro di contabilita'.

�IL D.M. 49/2018 �Articolo 8 - Modifiche, variazioni e varianti contrattuali

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• 6. … Se l'esecutore non accetta i nuovi prezzi cosi' determinati e approvati, la stazione appaltante puo' ingiungergli l'esecuzione delle lavorazioni o la somministrazione dei materiali sulla base di detti prezzi, comunque ammessi nella contabilita’;
• ove l'esecutore non iscriva riserva negli atti contabili, i prezzi si intendono definitivamente accettati.

IL D.M. 49/2018 �Articolo 10 - Sospensione dei lavori

• 4. … Nel caso in cui l'esecutore ritenga cessate le cause che hanno determinato la sospensione temporanea dei lavori
• e il RUP non abbia disposto la ripresa dei lavori stessi,
• l'esecutore puo' diffidare il RUP a dare le opportune disposizioni al direttore dei lavori perche' provveda alla ripresa;
• la diffida proposta ai fini sopra indicati, e' condizione necessaria per poter iscrivere riserva all'atto della ripresa dei lavori, qualora l'esecutore intenda far valere l'illegittima maggiore durata della sospensione.

Si abbandona il DM 49-2018

• Si prevede una disciplina più precisa. Ma ci sono alcune incertezze …

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Art. 115. (Controllo tecnico contabile e amministrativo)�

• 1. Con l’allegato II.14 sono individuate le modalità con cui il direttore dei lavori effettua l'attività di direzione, controllo e contabilità dei lavori …
• 2. L’esecutore dei lavori si uniforma alle disposizioni e agli ordini di servizio del direttore dei lavori senza poterne sospendere o ritardare il regolare sviluppo.
• Le riserve sono iscritte con le modalità e nei termini previsti dall’allegato II.14, a pena di decadenza dal diritto di fare valere, in qualunque tempo e modo, pretese relative ai fatti e alle contabilizzazioni risultanti dall’atto contabile.

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Art. 121. (Sospensione dell’esecuzione)

7. Le contestazioni dell'esecutore in merito alle sospensioni dei lavori … sono iscritte, a pena di decadenza, nei verbali di sospensione e di ripresa dei lavori, salvo che la contestazione riguardi, nelle sospensioni inizialmente legittime, la sola durata, nel qual caso è sufficiente l'iscrizione della stessa nel verbale di ripresa dei lavori; qualora l'esecutore non firmi i verbali deve farne espressa riserva sul registro di contabilità …

10. Nel caso di sospensioni totali o parziali dei lavori disposte dalla stazione appaltante (per cause diverse da quelle di cui ai commi 1, 2 e 6), l'esecutore può chiedere,

previa iscrizione, a pena di decadenza, di specifica riserva, ai sensi del comma 7,

il risarcimento dei danni subiti, quantificato sulla base di quanto previsto dall'articolo 1382 del codice civile e secondo criteri individuati nell’allegato II.14.

Art. 140. (Procedure in caso di somma urgenza e di protezione civile)

• 3. Il corrispettivo delle prestazioni ordinate è definito consensualmente con l'affidatario;
• in difetto di preventivo accordo il RUP può ingiungere all'affidatario l'esecuzione di forniture, servizi o lavorazioni o la somministrazione dei materiali sulla base di prezzi definiti mediante l'utilizzo di prezzari ufficiali di riferimento, ridotti del 20 per cento.
• I prezzi di cui al primo periodo, se relativi all’esecuzione di lavori, sono comunque ammessi nella contabilità e, se relativi all’acquisizione di forniture e servizi, sono allegati al verbale e sottoscritti dall’operatore economico;
• ove l'esecutore non iscriva riserva negli atti contabili, i prezzi si intendono definitivamente accettati.

Art. 210. (Accordo bonario per i lavori)

• 1. Per i lavori pubblici di cui al Libro II, affidati da stazioni appaltanti o enti concedenti oppure dai concessionari, qualora in seguito all'iscrizione di riserve sui documenti contabili l'importo economico dell'opera possa variare tra il 5 per cento e il 15 per cento dell'importo contrattuale, al fine del raggiungimento di un accordo bonario si applicano le disposizioni di cui ai commi da 2 a 6.
• RINVIO …

ALLEGATO II.14   �

�

• Direzione dei lavori e direzione dell'esecuzione dei contratti. Modalità di svolgimento delle attività della fase esecutiva. Collaudo e verifica di conformità

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Articolo 7. Riserve. ALLEGATO II.14   ��

• 1. In linea di principio, l'iscrizione delle riserve è finalizzata ad:
• assicurare alla stazione appaltante, durante l'intera fase di esecuzione del contratto,
• il continuo ed efficace controllo della spesa pubblica,
• la tempestiva conoscenza e valutazione, sulla base delle risultanze contenute nel registro di contabilità, delle eventuali pretese economiche avanzate dall'appaltatore
• e l'adozione di ogni misura e iniziativa volte a evitare che i fondi impegnati si rivelino insufficienti.

• OGGETTO DELLE RISERVE

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• «Io intendo scultura quella che si fa per forza di levare: quella che si fa per via di porre, è simile alla pittura»
• Michelangelo

(sempre comma 1) art. 7 ALLEGATO II.14   �Non costituiscono riserve [elencazione tassativa … salvo eccezioni …. Ne manca una]:�

• a) le contestazioni e le pretese economiche che siano estranee all'oggetto dell'appalto o al contenuto del registro di contabilità;
• b) le richieste di rimborso delle imposte corrisposte in esecuzione del contratto di appalto;
• c) il pagamento degli interessi moratori per ritardo nei pagamenti;
• d) le contestazioni circa la validità del contratto;
• e) le domande di risarcimento motivate da comportamenti della stazione appaltante o da circostanza a quest'ultima riferibili [riserva classica];
• f) il ritardo nell'esecuzione del collaudo motivato da comportamento colposo della stazione appaltante [riserva classica].

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Precisazione importante

• Se una pretesa non è riferibile tecnicamente alla nozione di «riserva», ciò non significa che tale pretesa non sia azionabile, anzi ….

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• RISERVE VS AZIONE LIBERA

Peraltro, c’è un’altra eccezione, un’altra ipotesi di esclusione

• Art. 210. (Accordo bonario per i lavori)
• 2. …… Non sono oggetto di riserva gli aspetti progettuali che siano stati oggetto di verifica ai sensi dell'articolo 42.

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• Altra ipotesi di contestazione ammissibile ma che non costituisce riserva ….

Art. 7 – All. II.14

• 2. Le riserve sono iscritte a pena di decadenza
• sul primo atto dell'appalto idoneo a riceverle, successivo all'insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio dell'esecutore.
• In ogni caso, sempre a pena di decadenza,
• le riserve sono iscritte anche nel registro di contabilità all'atto della firma immediatamente successiva al verificarsi o al cessare del fatto pregiudizievole, nonché all'atto della sottoscrizione del certificato di collaudo mediante precisa esplicitazione delle contestazioni circa le relative operazioni.
• Le riserve non espressamente confermate sul conto finale si intendono rinunciate. ……. Segue …..

NON COSTITUISCONO RISERVE ❓!

• e) le domande di risarcimento [di qualsiasi natura???] motivate da comportamenti della stazione appaltante o da circostanza a quest'ultima riferibili;
• ❓Superata la giurisprudenza (Cassazione civile sez. I, 09/05/2016, n.9328) che riteneva necessaria l’iscrizione di riserva anche per le richieste risarcitorie ?
• Sono soggette all'onere di riserva non solo tutte le possibili richieste inerenti a partite di lavori eseguite, nonché alle contestazioni tecniche e/o giuridiche circa la loro quantità e qualità, ma anche e soprattutto quelle relative ai pregiudizi sofferti dall'appaltatore ed ai costi aggiuntivi dovuti affrontare, sia a causa dello svolgimento (anomalo) dell'appalto, sia a causa delle carenze progettuali per le conseguenti maggiori difficoltà che le stesse hanno ingenerato sia, infine, per i comportamenti inadempienti della stazione appaltante:
• 👉 infatti, l'onere della riserva assolve alla funzione di consentire la tempestiva e costante evidenza di tutti i fattori che siano oggetto di contrastanti valutazioni tra le parti e perciò suscettibili di aggravare il compenso complessivo, ivi comprese le pretese di natura risarcitoria.

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Quindi …

• ❓Superata (anche) la giurisprudenza che non riteneva necessaria l’iscrizione di riserva quanto meno per i danni da responsabilità aquiliana?
• Cassazione civile sez. I, 05/08/2020, n.16700
• In tema di appalto di opere pubbliche, l'onere della riserva posto a carico dell'appaltatore si estende a tutte le pretese incidenti sul compenso complessivamente dovuto.
• (Nella specie la S.C. ha ritenuto che la pretesa dell'appaltatore relativa al risarcimento del danno cagionato dal comportamento illecito dell'ente committente, che avrebbe indotto l'appaltatore ad astenersi dall'iscrizione delle riserve, sia sottratta all'onere della loro preventiva formulazione).

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• COME DEVONO ESSERE FORMULATE ?

Art. 7, sempre comma 2 – all. II.14��Le riserve devono essere formulate in modo specifico e indicare con precisione le ragioni sulle quali si fondano. In particolare, le riserve devono contenere a pena di inammissibilità:

• a) la precisa quantificazione delle somme che l'esecutore ritiene gli siano dovute. La quantificazione della riserva è effettuata in via definitiva, senza possibilità di successive integrazioni o incrementi rispetto all'importo iscritto, salvo che la riserva stessa sia motivata con riferimento a fatti continuativi;
• b) l'indicazione degli ordini di servizi, emanati dal direttore dei lavori o dal direttore dell'esecuzione, che abbiano inciso sulle modalità di esecuzione dell'appalto;
• c) le contestazioni relative all'esattezza tecnica delle modalità costruttive previste dal capitolato speciale d'appalto o dal progetto esecutivo;
• d) le contestazioni relative alla difformità rispetto al contratto delle disposizioni e delle istruzioni relative agli aspetti tecnici ed economici della gestione dell'appalto;
• e) le contestazioni relative alle disposizioni e istruzioni del direttore dei lavori o del direttore dell'esecuzione che potrebbero comportare la responsabilità dell'appaltatore o che potrebbero determinare vizi o difformità esecutive dell'appalto.

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Le riserve devono essere formulate in modo specifico e indicare con precisione le ragioni sulle quali si fondano. In particolare, le riserve devono contenere a pena di inammissibilità:

• a) la precisa quantificazione delle somme che l'esecutore ritiene gli siano dovute. La quantificazione della riserva è effettuata in via definitiva, senza possibilità di successive integrazioni o incrementi rispetto all'importo iscritto, salvo che la riserva stessa sia motivata con riferimento a fatti continuativi;

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• E IL CLASSICO TERMINE DEI 15 GIORNI ??????

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Sul termine del 15 giorni��REGIO DECRETO 25 maggio 1895 , n. 350 Che approva il regolamento sulla direzione, contabilità e collaudazione dei lavori dello Stato�

• Art. 54. - Eccezioni e riserve dell'appaltatore sul registro di contabilità.��Il registro di contabilità deve essere firmato dall'appaltatore con o senza riserve nel giorno che gli vien presentato.��Nel caso in cui l'appaltatore ricusi o non si presti a firmare il registro, lo si inviterà a firmarlo entro il termine perentorio di 15 giorni, e qualora persista nell'astensione o nel rifiuto se ne farà espressa menzione nel registro.��Se l'appaltatore ha firmato con riserva egli deve, nel termine di quindici giorni, esplicare le sue riserve, scrivendo e firmando nel registro le corrispondenti domande d'indennità, e indicando con precisione le cifre di compenso cui crede aver diritto e le ragioni di ciascuna domanda.��Il Direttore dei lavori, dovrà, entro 15 altri giorni, scrivere nel registro le sue deduzioni.��Nel caso che l'appaltatore non abbia firmato il registro nel termine come sopra prefissogli, oppure, avendolo firmato con riserva, non abbia poi esplicato le sue riserve nel modo e nel termine sopraindicati, si avranno come accertati i fatti registrati, e l'appaltatore decadrà dal diritto di far valere in qualunque tempo e modo, riserve o domande che ad essi si riferiscano.

IL TERMINE DEI 15 GIORNI

• Regolamento 554/1999
• Art. 165 (Eccezioni e riserve dell'appaltatore sul registro di contabilità)
• 3. Se l'appaltatore ha firmato [il registro di contabilità] con riserva, egli deve a pena di decadenza, nel termine di quindici giorni, esplicare le sue riserve, scrivendo e firmando nel registro le corrispondenti domande di indennità e indicando con precisione le cifre di compenso cui crede aver diritto, e le ragioni di ciascuna domanda.

Sempre sul termine di 15 giorni

• Regolamento 207/2010
• Art. 190 (Eccezioni e riserve dell'esecutore sul registro di contabilità)
• 3. Se l'esecutore ha firmato con riserva, qualora l'esplicazione e la quantificazione non siano possibili al momento della formulazione della stessa, egli esplica, a pena di decadenza, nel termine di quindici giorni, le sue riserve, scrivendo e firmando nel registro le corrispondenti domande di indennità e indicando con precisione le cifre di compenso cui crede aver diritto, e le ragioni di ciascuna domanda.

CASISTICA

RISERVE CONTABILI

• Errata applicazione di un prezzo
• Mancata contabilizzazione di una prestazione svolta dall’appaltatore da parte della stazione appaltante (sia qualitativa, sia quantitativa)
• Diversa e più onerosa modalità di esecuzione di una prestazione rispetto a quanto previsto nel contratto e contabilizzato
• L’esecuzione di una diversa e più complessa modalità di scavo rispetto a quanto previsto nel progetto – perizia di variante negata --- riserve
• Determinazione di un nuovo prezzo ritenuto non congruo (magari con rigida applicazione del ribasso medio di gara rispetto alla determinazione del nuovo prezzo) …

Sui prezzi: �Articolo 5.�Modifiche, variazioni e varianti contrattuali. - All. II.14�

• 8. … Se l'esecutore non accetta i nuovi prezzi così determinati e approvati, la stazione appaltante può ingiungergli l'esecuzione delle lavorazioni o la somministrazione dei materiali sulla base di detti prezzi, comunque ammessi nella contabilità; ove l'esecutore non iscriva riserva negli atti contabili, i prezzi si intendono definitivamente accettati.

RISERVE RISARCITORIE

• Ritardata consegna dei lavori – istanza recesso dal contratto respinta – riserva sul verbale di consegna tardiva dei lavori
• Difformità dello stato dei luoghi – verbale consegna lavori – vs dichiarazione resa in sede di gara presa visione aree
• Consegna parziale non prevista nel capitolato ma causata da momentanea indisponibilità delle aree e degli immobili – verbale di consegna parziale – rimodulazione cronoprogramma

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SOSPENSIONE DEI LAVORI

• Sospensione legittima
• Sospensione illegittima
• Sospensione che nasce come legittima ma poi diventa illegittima per ingiustificato procrastinarsi del fermo
• CRITERI RISARCITORI indicati dall’art. 8 dell’All. II.14, art. 8 che tratta della Sospensione dei lavori

Più in generale

• Spese generali infruttifere
• Ritardata percezione dell’utile
• Maggiori oneri per macchinari e attrezzature
• Maggiori oneri per sottoutilizzo del personale
• Oneri assicurativi
• Oneri fideiussori
• Oneri di sicurezza

ANOMALO ANDAMENTO DEI LAVORI

• Fondamentale che l’appaltatore proceda nell’esecuzione con continuità e senza sospendere la propria prestazione
• Collaborazione della S.A: per mettere l’appaltatore in condizione di eseguire i lavori nei modi e nei tempi stabiliti
• Estrinsecazione della piena capacità produttiva dell’appaltatore
• VS ridotta produzione dei lavori – ottimizzazione dell’impresa
• Spese generali infruttifere
• Ritardata percezione dell’utile
• Maggiori oneri per macchinari e attrezzature
• Maggiori oneri per sottoutilizzo del personale
• Oneri assicurativi
• Oneri fideiussori e di sicurezza

• LA RILEVANZA DEL CONTO FINALE

Art. 7 – all. II.14

• 3. L'esecutore, all'atto della firma del conto finale, da apporre entro il termine di trenta giorni dall'invito del RUP a prenderne cognizione,
• non può iscrivere domande diverse per oggetto o per importo da quelle formulate nel registro di contabilità durante lo svolgimento dei lavori,
• e ha l'onere, a pena di decadenza, di confermare le riserve già iscritte sino a quel momento negli atti contabili per le quali non siano intervenute procedure di carattere conciliativo.

Art. 7 – all. II.14

• 4. Se l'esecutore non firma il conto finale nel termine di cui al comma 3, o se lo sottoscrive senza confermare le domande già formulate nel registro di contabilità, il conto finale si intende come definitivamente accettato.

FATTI CONTINUATIVI

• Fatti o avvenimenti che hanno una componente dannosa di carattere permanente, suscettibile di essere apprezzata nel tempo
• L’onere di iscrizione della riserva diventa operativo non appena la potenzialità dannosa del fatto diventa apprezzabile …

Cassazione civile sez. I, 06/11/2006, n.23670

• In relazione ai fatti produttivi di danno continuativo la riserva va iscritta contestualmente o immediatamente dopo che detti fatti abbiano evidenziato una potenzialità dannosa, percepibile con la normale diligenza, mentre il quantum può essere successivamente indicato.

IL RITARDATO COLLAUDO: ART. 7 VS ART. 23

• ART. 7 - ….. Non costituiscono riserve:
• f) il ritardo nell'esecuzione del collaudo motivato da comportamento colposo della stazione appaltante.
• EPPURE
• Articolo 23 ALL. II.14 - Richieste formulate dall'esecutore sul certificato di collaudo.
• 1. Il certificato di collaudo provvisorio è trasmesso dall'organo di collaudo, per tramite del RUP, per la sua accettazione all'esecutore, il quale lo sottoscrive nel termine di venti giorni.
• All'atto della firma l'esecutore può formulare e giustificare, con le modalità e gli effetti di cui all'articolo 7, le richieste che ritiene opportune, rispetto alle operazioni di collaudo …

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Riserve tipiche da ritardato collaudo

• maggiori oneri e danni per le spese generali riguardanti la custodia e la manutenzione dell'opera
• maggiori oneri per la guardiania
• maggiori oneri per l'organizzazione produttiva tenuta a disposizione per eseguire le operazioni di collaudo
• premi pagati per garanzie fidejussorie e per la copertura assicurativa dei danni di esecuzione e responsabilità civile verso terzi
• Interessi per ritardato pagamento della rata di saldo
• Interessi per ritardato svincolo delle ritenute a garanzia

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• CFR. ANAC Parere sulla Normativa del 11/04/2013 - rif. AG 13/13: Risarcimento del danno da ritardo nella emissione del certificato di collaudo e nell’approvazione del collaudo – questioni relative alla ammissibilità del risarcimento, alla quantificazione del danno e alla iscrizione delle relative riserve nel certificato di collaudo

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Riserva: atto a sede vincolata�

• Ma cosa succede se per qualsiasi ragione il registro di contabilità (custodito dalla direzione lavori) non è disponibile?

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Cassazione civile , sez. I , 09/02/2016 , n. 2537�

• l'appaltatore … è tenuto a iscrivere tempestivamente apposita riserva nel registro di contabilità o in altri appositi documenti contabili.
• Tale onere è, peraltro, subordinato dalla legge, non alla disponibilità da parte dell'imprenditore del registro di contabilità ovvero dell'invito da parte del committente a sottoscriverlo, bensì alla obiettiva insorgenza di fatti ritenuti per lo stesso lesivi,
• con la conseguenza che (tale onere) non cessa neppure nell'ipotesi di indisponibilità, seppure momentanea, del registro di contabilità.
• In siffatta ipotesi, l'imprenditore deve, invero, iscrivere la riserva in documenti contabili equivalenti, come il verbale di sospensione o ripresa dei lavori, ovvero quelli contenenti gli stati di avanzamento, od ordini di servizio, o anche mediante tempestiva comunicazione all'amministrazione con apposito atto scritto.

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• RISERVE E REVISIONE PREZZI

RISERVE E REVISIONE PREZZI�Consiglio di Stato , sez. IV , 07/07/2022 , n. 5667�

• L'istituto della revisione dei prezzi ha la finalità di salvaguardare l'interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa
• e al contempo esso è posto a tutela dell'interesse dell'impresa a non subire l'alterazione dell'equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi sopraggiunte durante l'arco del rapporto ….

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• SEGUE

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• … la disciplina delle riserve non è applicabile all’ipotesi della revisione dei prezzi, in ragione della diversa natura dei due istituti.
• Come ha sottolineato la Corte di cassazione (n. 21035/2009), l'onere dell'appaltatore di inserire le proprie pretese nei confronti dell'amministrazione o dell'ente appaltante nel registro di contabilità e nel conto finale … riguarda le sole istanze inerenti alla contabilizzazione del corrispettivo contrattuale delle opere eseguite o da eseguire,
• ma non già anche le riserve per eventuale revisione dei prezzi, con riguardo alle quali ultime è sufficiente che la relativa domanda sia comunque presentata prima della firma del certificato di collaudo, senza che sia necessaria la sua riproduzione in quel documento (cfr. Cons. St., sez. IV, 3818/2002; Cass. civ., sez. I, 16 giugno 1997, n. 5373). ….
•  

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Peraltro … altra differenza (riserve VS revisione prezzi)… la giurisdizione�

• Consiglio di Stato sez. VII, 11/06/2025, (ud. 20/05/2025, dep. 11/06/2025), n.5082
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• Con riguardo invece al vincolo dell'ineludibile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi, la giurisprudenza di questo Consiglio è univoca nell'affermare che la fattispecie della revisione prezzi di cui all'art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, pur esplicando i propri effetti nella fase di esecuzione del contratto di appalto pubblico - id est in una fase contrassegnata dalla pariteticità di posizione delle parti, posto che la P.A. è ormai spogliata di gran parte dei poteri autoritativi esercitati nella fase di affidamento -, risulta nondimeno permeata da un residuo margine di poteri d'imperio. Si riconosce, infatti, che la revisione prezzi implica sempre l'insorgenza di un procedimento amministrativo nel cui ambito la posizione del privato si configura come interesse legittimo (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, 6 settembre 2022, n. 7756).

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… SEGUE …

• In definitiva, quindi, non è revocabile in dubbio che l'istituto della revisione prezzi ex art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, in quanto operante nella fase di esecuzione del contratto di appalto e diretto al contempo a perseguire interessi pubblici mercè moduli procedimentali e provvedimentali, sottende un inestricabile intreccio di diritti soggettivi e interessi legittimi: ciò giustifica la sua devoluzione alla giurisdizione esclusiva del G.A., con conseguente legittimità costituzionale dell'art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.), quale norma di legge che ha attuato tale devoluzione.

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… SEGUE.

•  L'accoglimento dell'appello comporta, in applicazione dell'art. 105, comma 1, c.p.a., la riforma della sentenza appellata, che ha declinato la giurisdizione in favore di quella del giudice ordinario, e la rimessione della causa al giudice di primo grado ...

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TAR BASILICATA (POTENZA) , SEZ. I, N. 123 DEL 20 FEBBRAIO 2025 (impugnazione proposta accordo bonario su riserve)�

• Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.
• … Non trova spazio alcuno, di conseguenza, il tentativo della ricorrente di ricondurre la vicenda all’alveo applicativo della revisione prezzi.
• sussiste un’ontologica differenza tra quest’ultima e la figura delle riserve
• la revisione dei prezzi ha la finalità di salvaguardare l’interesse pubblico affinché le prestazioni di beni e servizi rese in favore delle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa; al contempo l’istituto è posto a tutela dell’interesse dell’impresa a non subire alterazioni dell’equilibrio contrattuale al sopraggiungere di circostanze eccezionali. SEGUE

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• Diversamente, invece, l’istituto delle riserve è volto a limitare il più possibile la nascita di controversie tra le parti: all’appaltatore serve ad avanzare specifiche contestazioni su eventi da cui sarebbero derivati maggiori oneri, determinando un’alterazione della prevista contabilità di cantiere, mentre permette alla stazione appaltante di verificare con regolarità l’andamento dei costi di realizzazione dell’opera pubblica (Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2022, n. 5667).

• Dalle considerazioni che precedono discende la declaratoria di inammissibilità del ricorso, con indicazione, ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm. dell’Autorità giudiziaria ordinaria quale plesso munito di giurisdizione.

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�decadenza - eccezione in senso stretto ��

• Cassazione civile sez. I, 10/01/2017, n.281
• In tema di appalto di opere pubbliche, l’eccezione di decadenza dell'appaltatore dal diritto di formulare le riserve costituisce un'eccezione in senso stretto, poiché è nella disponibilità esclusiva della stazione appaltante, e, pertanto, la parte pubblica deve proporla allegando e comprovando i relativi fatti costitutivi, non potendo il giudice rilevarla d'ufficio.

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• MA SE IL CONTRATTO DI APPALTO E’ STATO RISOLTO?

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Tribunale , Ascoli Piceno , 25/03/2025 , n. 151�

• In un contratto di appalto, l'eccezione di decadenza per tardiva apposizione delle riserve è irrilevante qualora il contratto sia stato risolto.
• Questo perché le pretese economiche derivanti dall'inadempimento della stazione appaltante, in caso di risoluzione contrattuale, non rientrano nell'ambito dell'istituto delle riserve (che presuppone un contratto valido e in corso di esecuzione), ma devono essere valutate secondo i principi generali degli artt. 1453 e 1458 c.c. (effetti della risoluzione).
• Pertanto, venuti meno gli effetti del contratto a causa della risoluzione, le richieste dell'appaltatore devono essere esaminate in base alla disciplina generale di legge.

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• Rinuncia e revoca della rinuncia delle riserve

la revoca della rinuncia della riserva

• Cassazione civile , sez. I , 29/01/2025 , n. 2049
• Nella disciplina degli appalti pubblici
• non è ammissibile da parte dell'appaltatore la revoca della rinuncia della riserva,
• producendo la rinuncia irreversibilmente i propri effetti non appena viene comunicata alla stazione appaltante.

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Tuttavia … �Cassazione civile , sez. I , 19/04/2024 , n. 10603�

• In tema di appalto per la realizzazione di opere pubbliche,
• la sottoscrizione da parte dell'appaltatore di un atto di sottomissione
• contenente modifiche all'originaria convenzione ed avente a oggetto una variante e un assestamento del progetto relativo al completamento delle opere,
• non può essere inteso quale rinuncia dell'appaltatore alle riserve avanzate in corso d'opera,
• per la quale è necessaria un'apposita dichiarazione di volontà del titolare del diritto rinunciato, oppure un comportamento concludente dello stesso idoneo a evidenziare in modo univoco la sua effettiva e definitiva volontà di abdicare al proprio diritto.

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ARRICCHIMENTO SENZA CAUSA?�

Cassazione civile sez. I, 12/09/2003, n.13440�

• Nell'appalto di opere pubbliche, la mancata tempestiva iscrizione nel registro di contabilità, da parte dell'appaltatore, di riserva intesa ad ottenere il riconoscimento di maggiori costi sostenuti per le opere eseguite (nella specie, per lavori di sbancamento), ne comporta la decadenza dal diritto al pagamento
• e preclude la proposizione dell'azione di arricchimento, la quale è connotata dal requisito della sussidiarietà.

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• Cassazione civile , sez. I , 05/02/2024 , n. 3222
• In tema di appalto di opere pubbliche, l'appaltatore che ha eseguito varianti in corso d'opera non previste dal contratto non ha diritto, per ovvie necessità di protezione del pubblico interesse, ad alcun compenso o indennizzo di sorta, neppure a titolo di indebito arricchimento dell'ente committente, dovendo altresì ritenersi che il direttore dei lavori, che ne abbia disposto l'esecuzione, abbia agito al di fuori di suoi poteri, e, perciò, quale falsus procurator dell'ente.

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• I LAVORI EXTRA-CONTRATTO

Cassazione civile , sez. I , 23/03/2023 , n. 8275�

• In tema di appalto di opere pubbliche, i lavori addizionali effettuati dall'appaltatore extra -contratto e non previamente autorizzati possono, eccezionalmente, dar luogo a compenso
• alla quadruplice condizione che
• tali lavori formino oggetto di tempestiva riserva,
• siano qualificati come indispensabili in sede di collaudo,
• siano riconosciuti come tali anche dall'amministrazione committente e comportino un costo che, addizionato a quello dei lavori commissionati in contratto, rientri, comunque, entro i limiti delle spese approvate.

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L'ISCRIZIONE DI RISERVA VALE COME COSTITUZIONE IN MORA?�

Cassazione civile sez. I, 18/04/2023, n.10325�

• In tema di appalto di opere pubbliche, la riserva della quale l'appaltatore è onerato al fine di evitare la decadenza da domande di ulteriori compensi, indennizzi o risarcimenti, richiesti in dipendenza dello svolgimento del collaudo, non assurge ad atto di costituzione in mora,
• con la conseguenza che gli interessi sulle somme effettivamente dovute da parte della Pa vanno liquidati con decorrenza dalla data della domanda introduttiva del giudizio, quale unico momento all'uopo rilevante, in quanto è allo stesso appaltatore consentito di attivarsi per la relativa proposizione.

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Tribunale Roma Sez. spec. Impresa, 26/01/2023, n.1312�

• In materia di appalto di opere pubbliche, la riserva della quale l'appaltatore è tenuto per evitare la decadenza da domande di ulteriori compensi, indennizzi o risarcimenti, richiesti in dipendenza dello svolgimento del collaudo, non si eleva al rango di atto di costituzione in mora;
• ne discende che gli interessi sulle somme effettivamente dovute da parte della Pubblica Amministrazione vanno liquidati con decorrenza dalla data della domanda introduttiva della causa, quale unico momento a ciò rilevante, atteso che è consentito al medesimo appaltatore di attivarsi per la relativa proposizione.

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Art. 210. (Accordo bonario per i lavori)

• … qualora in seguito all’iscrizione di riserve sui documenti contabili l'importo economico dell'opera possa variare tra il 5 per cento e il 15 per cento dell'importo contrattuale
• Il procedimento dell'accordo bonario riguarda tutte le riserve iscritte fino al momento dell'avvio del procedimento stesso e può essere reiterato quando le riserve iscritte, ulteriori e diverse rispetto a quelle già esaminate, raggiungano nuovamente l'importo di cui al comma 1, nell'ambito comunque di un limite massimo complessivo del 15 per cento dell'importo del contratto

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• Le domande che fanno valere pretese già oggetto di riserva non sono proposte per importi maggiori rispetto a quelli quantificati nelle riserve stesse
• Non sono oggetto di riserva gli aspetti progettuali che siano stati oggetto di verifica ai sensi dell'articolo 42
• Prima dell'approvazione del certificato di collaudo oppure di verifica di conformità o del certificato di regolare esecuzione, qualunque sia l'importo delle riserve, il RUP attiva l'accordo bonario per la risoluzione delle riserve iscritte.

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• 3. Il direttore dei lavori dà immediata comunicazione al RUP delle riserve di cui al comma 1, trasmettendo nel più breve tempo possibile una propria relazione riservata.
• 4. Il RUP valuta l'ammissibilità e la non manifesta infondatezza delle riserve ai fini dell'effettivo raggiungimento del limite di importo di cui al comma 1.
• Relazione riservata del DL
•  proposta è formulata dal RUP entro novanta giorni dalla data di comunicazione di cui al comma 3.
• 6. …… se la proposta è accettata dalle parti entro quarantacinque giorni dal suo ricevimento, l'accordo bonario è concluso ed è redatto verbale sottoscritto dalle parti. L'accordo ha natura di transazione.

�Art. 215. (Collegio consultivo tecnico)�

• 3. L'inosservanza dei pareri o delle determinazioni del collegio consultivo tecnico è valutata ai fini della responsabilità del soggetto agente per danno erariale e costituisce, salvo prova contraria, grave inadempimento degli obblighi contrattuali. L’osservanza delle determinazioni del collegio consultivo tecnico è causa di esclusione della responsabilità per danno erariale, salva l’ipotesi di condotta dolosa.

Art. 216. (Art. 216 - Pareri e determinazioni obbligatorie) DOPO IL CORRETTIVO D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209

• 1. Nei casi di iscrizione di riserve [senza limiti???], di proposte di variante e in relazione ad ogni altra disputa tecnica o controversia che insorga durante l'esecuzione di un contratto di lavori di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea, è obbligatoria l'acquisizione del parere o, su concorde richiesta delle parti, di una determinazione del collegio.
• Se le parti convengono altresì che le determinazioni del collegio assumono natura di lodo contrattuale ai sensi dell'articolo 808-ter c.p.c. [arbitrato irrituale], è preclusa l'esperibilità dell'accordo bonario per la decisione sulle riserve  .

ALLEGATO V.2 - Modalità di costituzione del collegio consultivo tecnico

• 1. ….. Tenuto conto di quanto previsto dall'articolo 216, comma 1, del codice, resta fermo l'onere delle iscrizioni delle riserve secondo la disciplina vigente. …..
•  Se l'appaltatore, al fine di non incorrere in decadenze, iscriva riserve senza formulare anche il relativo quesito al CCT, il quesito deve essere formulato dal responsabile del procedimento se la riserva è tale da incidere sulla regolare esecuzione dei lavori.

• La cessione del credito da riserve