� � � ��������� ��

Учебный модуль № 2:

«Особенности рынка воды и регулирования водохозяйственных услуг»

Лекция 3: «Техническое и экономическое (в т.ч. тарифное) регулирование»

​

Разработчики: местный эксперт - Турсуналиева Д.М.

международные эксперты - Мартусевич А.П., , Сиваев С.Б.

рецензент - Ровенская Е.

​

Региональный проект USAID по водным ресурсам и окружающей среде �Проект Wave-G-004

3.1 Техническое регулирование�

С финансово-экономической точки зрения важно, чтобы технические требования и стандарты были обоснованными, отвечали хорошей отечественной и мировой практике, учитывали изменения в технике и технологии, снижали риски аварий и аварийной остановки предоставления водохозяйственных услуг, и при этом не приводили к необоснованному завышению капитальных и текущих затрат.

​

Необходимость совершенствования Технического регулирования�

• Опыт последних 10 лет показал необходимость пересмотра определенных элементов технического регулирования ВХК, для обеспечения указанных выше задач.
• Приведем два примера, оба касающихся систем хозбытового водоснабжения и водоотведения:
• Первый связан с увеличением вероятности и интенсивности экстремальных погодных явлений (сильные затяжные засухи и наводнения), в связи с изменением климата и ростом волатильности климатических параметров.
• Согласно старым советским СНиПам, водонасосные станции (ВНС) и канализационные насосные станции (КНС) должны были сооружаться на отметках, которые не будут подвержены затоплению даже в случае достаточно сильного наводнения, которые случается в среднем один раз в 50 лет. Аналогично, водозаборы на поверхностных водных объектах должны обеспечить забор воды даже в случае сильной засухи и снижения уровня воды в реке до самых нижних отметок, отмечавшихся в прошлом.
• Однако в последние годы такие засухи и наводнения во многих регионах ВЕКЦА стали более интенсивными и случаться чаще, чем в 1900-1990 годах, с большими негативными последствиями. Два примера:

• а) Республика Молдова, где каждый год «пятилетки» 2007-2012 годов был отмечен либо сильной засухой, либо наводнением.
• В один из них, затянувшаяся засуха привела к тому, что сильно опустился уровень подземных вод и в более 40 селах пересохли все (!) шахтные колодцы (нескольких сотен), а питьевую воду пришлось доставлять туда водовозами, в режиме ЧС.
• Еще в одном случае, уровень воды в реке опустился ниже нижней отметки поверхностного водозабора, который таким образом перестал действовать.

​

• б) Республика Казахстан, где наводнения на р. Есиль в 2016 и 2017 годах привели к тому, что в городе Петропавловске Северо-Казахстанской области были подтоплены некоторые насосные станции, что привело к нарушениям работы системы ВСиВО. Это - сверх затопленных многих дорог и сельских населенных пунктов в Северо-Казахстанской области. На ликвидацию последствий ЧС и предупреждение подобных ЧС в будущем в области было затрачено более 1 млрд. тенге.
• Для минимизации последствий подобных ЧС, правила и нормы проектирования и строительства систем и сооружения ВСиВО должны быть пересмотрены, а существующие объекты усовершенствованы, с тем, чтобы обеспечить устойчивую работу сетей и сооружений ВСиВО даже в случае сильного маловодья, или наводнения, которые в прошлом случались раз в 100-200 лет.

См. https://factcheck.kz/glavnoe/pavodok-v-sko-mozhno-li-bylo-predotvratit/

​

​

Второй пример связан с устаревшими нормами и правилами проектирования и строительства систем централизованного водоснабжения и водоотведения малой производительности, в селах и малых городах, которые заставляли строить системы завышенной мощности / производительности (см. Вставку 2.1), причем завышенной подчас кратно по сравнению с текущим и прогнозным спросом на воду. Это не только приводило к растрачиванию впустую такого дефицитного ресурса, как капитал, но и к повышенным текущим эксплуатационным затратам в дальнейшем, усугубляя проблему величины тарифов и финансовой доступности услуг ВСиВО для уязвимых групп населения (малоимущие, многодетные семьи и т.д).

Аналогичная работа была проведена и в Кыргызстане, где Приказом Госстроя КР № 34-нпа от 31.12.2018 года Об утверждении Строительных норм Кыргызской Республики 40-01:2018 «Системы наружного водоснабжения малых населенных пунктов с численностью до 3000 жителей. Нормы проектирования и строительства» были введены новые нормативы проектирования и строительства систем хозпитьевого водоснабжения малой производительности.

см. по ссылке http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/200291

В повестке дня стоит разработка новых нормативов также для централизованных систем водоснабжения большей производительности (для крупных сел и малых городов) и систем водоотведения.

Ревизия (переработка, принятие недостающих нормативных документов) может потребоваться и в отношении других элементов технического регулирования ВХК Кыргызской Республики.

По всей этой работе запланирована отдельная гостевая лекция. А пока рассмотрим пример Молдовы.

Вставка 2.1. Пересмотр устаревших строительных норм и правил для систем ВСиВО для снижения удельных капитальных затрат - пример Молдовы� �При проектировании и строительстве инфраструктуры ВСиВО в Молдове в течение почти 30 лет с 1991 года использовались СНиПы и ГОСТы, разработанные в советскую эпоху более 35 лет назад и повсеместно применявшиеся на всей территории Советского Союза. Следующие нормы и правила считаются основными методическими документами при проектировании и возведении объектов инфраструктуры в секторе ВСиВО:�СНиП 2.04.02-84 «Водоснабжение. Наружные сети и сооружения»;�СНиП 2.04.01-85 «Внутренний водопровод и канализация зданий»;�СНиП 2.04.03-85 «Канализация. Наружные сети и сооружения».� �Указанные строительные нормы и правила для сектора ВСиВО не отвечают современной ситуации и приводят к неоправданно высоким капитальным и эксплуатационным затратам на инфраструктуру ВСиВО. Последствия продолжения использования устаревших СНиПов и ГОСТов обозначены ниже:�

1. Дальнейшая ориентировка на нормы водопотребления, закрепленные в указанных СНиПах, приводит к проектированию, утверждению и строительству инфраструктуры ВСиВО значительно более высокой мощности, чем требуется. Нормы, заявленные в СНиПах, предусматривают удельное водопотребление до 600 литров на человека в сутки (лчс) в городах и до 150 лчс в сельских населенных пунктах, тогда как удельное водопотребление в городах Молдовы в последние годы, в среднем составляло всего лишь 111 лчс (а в малых городах и в селах еще ниже). Кроме того, эти нормы предъявляют высокие требования к водоснабжению в чрезвычайных ситуациях (например, прокладка водоводов в две линии, большая вместимость резервуаров, высокие требования к наличию запаса воды на нужды пожаротушения). Это приводит к созданию чрезмерно большой по мощности инфраструктуры, часто плохо функционирующей и крайне дорогостоящей с точки зрения капитальных и эксплуатационных затрат.

2. Принятые в других странах передовые практики и новейшие технологии не могут быть внедрены в Молдове, поскольку учреждения, выдающие разрешения на строительство инфраструктуры ВСиВО, ссылаются исключительно на требования СНиПов и ГОСТов.�Для сравнения: Украина предприняла шаги по внесению изменений в строительные нормы и стандарты, обновив и упростив их (Pienaru et al., 2014[5]).

3. Отсутствуют адекватные нормы для небольших систем ВСиВО в сельской местности. В существующих СНиПах закреплены общие положения для городов и сельской местности. Соблюдение их положений приводит к значительному укрупнению небольших систем из-за высоких требований к расходам воды и наличию запаса воды на пожаротушение. К тому же эти устаревшие нормы не предусматривают использования новых современных технологий водоочистки - индивидуальных и коллективных (например, сконструированных водно-болотных угодий, туалетных кабинок типа «ЭкоСан», очистных сооружений блочного типа заводского изготовления и т.д.), что препятствует их повсеместному внедрению.

​

• В ответ на указанные вызовы, при финансовой поддержке ЕС и методической поддержке ОЭСР в рамках проекта ВИЕС+, в Молдове был разработан и утвержден Приказом министра экономики и инфраструктуры РМ №162 от 01 сентября 2020 года новый нормативный документ - Кодекс практики в строительстве CP G.03:08:2020, который установил требования к проектированию и строительству систем наружного питьевого водоснабжения малых населенных пунктов численностью населения до 3 000 человек, объектов производства или других отдельно расположенных социальных объектов (дома отдыха, летние лагеря отдыха детей и др., кроме пенитенциарных заведений) использующих воду в объеме, не превышающем 200 м3 в сутки.
• Пересмотр проектно-сметной документации некоторых запланированных к строительству объектов сельского водоснабжения с учетом новых нормативов, установленным в данном документе, показал снижение капитальных затрат примерно на 30% по сравнению с прежней сметой (на основе устаревших СНиПов), при сохранении требуемого качества услуги водоснабжения.
• Источник: презентация В.Е.Борденюка на региональной конференции по итогам финансировавшегося Финляндией проекта FinWaterWEI-II (Бишкек, октябрь 2018 г.) и интервью с ним летом 2021 года.

​

3.2 Экономическое (в т.ч. тарифное) регулирование �

• Сектор питьевого водоснабжения и водоотведения в КР испытывает недостаток финансовых средств для эксплуатации, обслуживания и обеспечения бесперебойной работы систем питьевого водоснабжения и водоотведения. Это происходит, в первую очередь, из-за отсутствия тарифов, покрывающих все обоснованные расходы по предоставлению услуг водоснабжения и водоотведения, из-за недостатка надлежащей информированности сообществ о необходимости оплаты за предоставленные услуги водоснабжения и водоотведения. Кроме того, амортизационных отчислений у предприятий и организаций по водоснабжению и водоотведению, как правило, недостаточно для капитальной модернизации и реабилитации системы.
• Тарифы, установленные местными органами власти, различаются в разных селах и обычно значительно ниже реальной полной стоимости услуг.
• Повышение тарифов оказалось трудновыполнимой задачей, и данный процесс часто политизирован, при этом представители местных кенешей настроены против повышения цен. Хотя в большинстве случаев готовность платить за воду у населения выше фактических тарифных ставок, при условии предоставления качественных услуг.
• При этом многие СООППВ и другие поставщики услуг питьевого водоснабжения и водоотведения не имеют разработанных и надлежащим образом утвержденных тарифов на услуги водоснабжения. Сборы денежных средств, начисленных за потребленную воду, по республике в среднем составляют 67,8% от начисленных к уплате сумм.

Проблема ценовой доступности водоснабжения и водоотведения для населения

• Согласно предварительным данным НСК КР, расходы на водоснабжение и санитарию по республике среди наиболее нуждающихся и наиболее обеспеченных домохозяйств составили, соответственно, 0,4% и 0,5% от их общих расходов. Данные последнего исследования домохозяйств показывают, что наиболее нуждающиеся домохозяйства выделяют на воду только 0,45% от общих расходов домохозяйств. При этом в международной практике расходы домохозяйств на водоснабжение и водоотведение до 2,5% их располагаемого дохода (или общих расходов) считаются вполне приемлемыми, а такие услуги - доступными по цене.
• В рамках реализации проектов Азиатского банка развития, Всемирного банка и Министерства международного развития Великобритании (DFID), по условиям проектов, СООППВ должны были возвратить кредит в размере 5%. Однако многие СООППВ испытывали и испытывают серьезные проблемы с возвратом 5% кредита, заложенных в рамках проектов Всемирного банка и Азиатского банка развития, что не позволяет им достичь устойчивого финансового положения и затрудняет деятельность СООППВ. Общая задолженность СООППВ перед Министерством финансов Кыргызской Республики по заключенным договорам составляет 20,9 млн. сомов.
• Зачастую абоненты не имеют представления о выгодах от установки водомерных счетчиков и о возможности экономии средств в период повышения тарифов.

• Поскольку большая часть домохозяйств не имеет установленных счетчиков, отсутствует возможность точного измерения уровня расхода воды. По этой же причине невозможно соотнести размеры тарифов на воду с фактическим ее расходом.
• Отсутствие счетчиков затрудняет точное определение требуемой мощности систем, а также исключает возможность применения "социальных тарифов", более низких тарифов для низкого расхода воды, чтобы обеспечить ценовую доступность услуг централизованного питьевого водоснабжения для домохозяйств с низким уровнем доходов.
• Отсутствие счетчиков влияет на коэффициент собираемости оплаты и качество предоставления услуг операторами. В горных селах домохозяйства, расположенные выше остальных, имеют меньший (или не имеют вообще) доступ к воде, чем домохозяйства, расположенные ниже, из-за рельефа местности.
• Все это в свою очередь влияет на собираемость, оплату услуг абонентами и далее на устойчивость предоставления услуг операторами водоснабжения. Для справедливого доступа к питьевой воде, эффективной оплаты всеми абонентами, а также качественного предоставления услуг операторами необходима установка водомеров, в первую очередь, в селах, где домохозяйства расположены на разных высотах.

Практический пример: Регулирование с учетом специфики страны с переходной экономикой - пример Молдовы

• Методика обоснования и утверждения тарифов является ключевым элементом экономического регулирования сектора ВСиВО Молдовы. Заявленной целью независимого экономического регулирования ВСиВО в Молдове является снабжение потребителей качественной водой по правильной цене. В краткосрочной перспективе процесс регулирования нацелен на поддержку устойчивого развития предприятий ВСиВО. Без устойчивого развития повышение тарифов в конечном счете приведет к ухудшению ситуации. Жители, не пользующиеся услугами ВСиВО, не будут заинтересованы в защите от слишком высоких тарифов. Таким образом, концепция правильной цены связана с понятием устойчивого развития и траекториями выполнения задач по повышению эффективности.
• Методика обоснования и утверждения тарифов была разработана НАРЭ в рамках мандата, предоставленного ему Законом № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации». НАРЭ является регулятором нескольких секторов; помимо вопросов, связанных с водоснабжением, оно также регулирует газоснабжение, электроснабжение, теплоснабжение, подачу технической воды и подачу воды «самотеком» (гравитационно). В подавляющем числе стран (в 23 из 34), изучаемых ОЭСР, также имеются многосекторные регуляторы. Однако это не должно означать, что сектор ВСиВО можно регулировать тем же способом, что и другие секторы жилищно-коммунального хозяйства.

• Сектор ВСиВО в Молдове не является зрелым. Однако при регулировании тарифов никак не учитывается процесс повышения эффективности деятельности, который начали или должны будут начать предприятия ВСиВО, а также время, которое потребуется на его завершение. Принятая в Молдове тарифная методика предполагает, что эффективность деятельности операторов систем ВсиВО может быть повышена буквально в одночасье.
• На практике же гармонизации тарифов для юридических лиц и домохозяйств легче достигнуть с течением времени. Требуется как минимум три года на оптимизацию численности персонала и уменьшение объемов воды, не приносящей дохода, до допустимого уровня. Этот минимальный период совпадает с минимальным периодом, на который обычно составляется бизнес-план, переходным периодом установления и применения тарифов, а также со сроком действия договоров, заключаемых с руководителями, которые редко предусматривают более короткие сроки сотрудничества.
• Методика не учитывает реального положения операторов. Она основывается на видении управления предприятиями ВСиВО как действии часового механизма с минимальными отклонениями; на самом деле, правда заключается в обратном.
• Таким образом, ключевым документом для регулятора является (должен являться) бизнес-план оператора, дополненный инвестиционным планом, как это имеет место, например, в Албании. В бизнес-плане должно быть запечатлено и обосновано повышение эффективности деятельности, которое реально может быть достигнуто.
• Остаточные затраты в этом случае будут являться необходимыми затратами переходного периода, подлежащие финансированию через ТНТ (тарифы, налоги и трансферты). Нельзя ожидать от предприятий больших результатов, чем заявленных в утвержденном бизнес-плане.

​

• Дефицит денежных средств
• В случае даже если более поэтапный график повышения эффективности деятельности был бы включен в расчет обоснованных затрат, в методике все равно осталось бы много проблемных моментов (Вставка 2.2 содержит определения различных терминов).
• Амортизационные начисления по не полученным безвозмездно основным фондам в течение их срока службы относятся к обоснованным затратам. Однако, если для финансирования (модернизации или создания новых ) основных фондов использовались заемные средства, то срок возврата займа обычно намного короче срока службы основных фондов. Это приводит к возникновению проблемы дефицита потока денежных средств у предприятий ВСиВО.
• Далее, договор займа обычно требует наличия более высоких объемов прибыли до вычета расходов по выплате процентов, налогов, износа и начисленной амортизации (EBITDA), чем тот, который необходим для обслуживания долга. Такие соглашения невозможно исполнить при недостаточных объемах прибыли в силу низкой рентабельности капитала, инвестированного в основные фонды.

​

• Вставка 2.2.  Термины в области экономического регулирования сектора ВСиВО
• Финансовая доступность (услуг ВСиВО) – это способность отдельной группы домохозяйств покрывать все расходы на предоставленные им услуги ВСиВО (включая уплату НДС, налогов и любых дополнительных сборов). Часто финансовая доступность выражается в процентах от доходов или расходов домохозяйств. �Для Молдовы, например, учитывая значительное присутствие теневой экономики и существенный объем денежных переводов из-за рубежа, оценку доступности услуг лучше проводить на основе данных о расходах домохозяйств. Считается, что доступность услуг явно находится под угрозой, если 5 % и более общих расходов домохозяйств (их медианного уровня) идут на оплату счетов по ВСиВО, т. e. когда более 50 % населения тратит более 5 % своих располагаемых доходов на услуги ВСиВО. Часто слово «доступность» используется для обозначения фактической процентной доли средств, израсходованных на оплату услуг ВСиВО.
• Обоснованные затраты – это тот объем общих затрат, понесенных оператором, который, согласно регулятору, необходим для предоставления регулируемых услуг.

• RAB – регулируемая база инвестированного капитала состоит из тех активов оператора, которые необходимы для предоставления регулируемых услуг. Больший объем активов RAB приводит к более высоким допустимым величинам амортизационных начислений, более высокой регулируемой отдаче и, следовательно, к более высоким обоснованным затратам.
• ОРВ – оценка (ex ante) регулирующего воздействия, являющаяся процессом систематического выявления и оценки значительных выгод и издержек, который вероятнее всего, возникнет в следствие принятия предложенного нормативно-правового акта, находящегося на стадии рассмотрения.
• СВСК – средневзвешенная стоимость капитала, т. е. расчет стоимости капитала для оператора, в котором пропорционально учитывается удельный вес каждого источника финансирования и стоимость каждого вида капитала, включая долгосрочный капитал, имеющий отношение к предоставлению регулируемых услуг. СВСК увеличивается пропорционально так называемому бета-коэффициенту, показателю степени риска применительно к акционерному капиталу. Бета-коэффициент сложнее применять по отношению к компаниям с неликвидным балансом, чем к компаниям, чьи ценные бумаги котируются на фондовой бирже. Более высокая регулируемая средневзвешенная стоимость капитала приводит к более высокой стоимости капитала (регулируемой базы инвестированного капитала, RAB) и, следовательно, к более высоким тарифам.

​

Спасибо за внимание !

Данный проект стал возможен благодаря поддержке американского народа через Агентство США по международному развитию (USAID). Ответственность за содержание настоящей публикации лежит исключительно на GWP Kyrgyzstan и необязательно отражает точку зрения USAID или правительства Соединенных Штатов. Авторы несут ответственность за содержание УМ, положения которых не обязательно отражает позицию USAID или Правительства США.

​