Caminhos do dinheiro público�Aula 2 - Conceitos importantes sobre orçamentos públicos, da concepção à execução

Pedro de Lima Marin

Doutor em Administração Pública e coordenador do Programa Planejamento e Orçamento Público da Fundação Tide Setubal��Escola do Parlamento – 10/11/2021

Roteiro da aula

Breve histórico e principais funções do orçamento público

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Princípios do orçamento público

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Sistema orçamentário brasileiro

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Orçamentação baseada em políticas – tendências contemporâneas

Afinal, para que serve o orçamento público?

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Cada ator olha para o orçamento a partir da sua perspectiva e usa este instrumento para funções diferentes

​

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O orçamento público é uma instituição basilar dos regimes democráticos e a forma como vemos hoje é produto de um processo histórico de construção.

Orçamento público: conceito

Orçamento público é o instrumento por excelência de planejamento e execução das finanças públicas. É composto de uma estimativa das receitas e fixação das despesas;

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PLANEJA a arrecadação e a despesa pública;

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Permite à sociedade exercer o CONTROLE sobre o uso dos recursos públicos;

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REGULA os níveis de endividamento;

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Sistematiza informações sobre as finanças públicas, permitindo a CONSTRUÇÃO DE NARRATIVAS sobre o uso dos recursos públicos.

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Reflete os CONFLITOS DISTRIBUTIVOS existentes na sociedade

Fonte: Krauze (2013)

Gastos civis

Gastos militares

Orçamento público: origens

Gastos Civis vs Militares em países selecionados

Estado Islâmico

Estado Islâmico�2015

EUA (2015):

16% do orçamento

~ $600 bilhões

Orçamento público: origens

Fonte: Krauze (2013)

Inglaterra - 1787

Lei do Fundo Consolidado

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Parlamento inglês aprovava o pedido do governo de forma global, e não discutia a legitimidade de despesas ou tributos;

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A lei do Fundo Consolidado permitiu ao Parlamento Inglês discutir o destino dos recursos excedentes, o que nunca acontecia uma vez que a Coroa precisava de cada vez mais recursos.

Inglaterra - 1802

Relatório detalhado de finanças

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Coroa é obrigada a apresentar um detalhamento das despesas ao final de cada exercício, como forma de prestação de contas.

Inglaterra - 1822

Nascimento do orçamento

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Chanceler do erário passa a apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa de cada exercício. Nascimento do orçamento público

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Desde esse momento o Legislativo aprova as despesas propostas pelo executivo.

Em suas origens, o orçamento público está ligado à construção do controle político do Executivo pelo Legislativo.

Surgimento do orçamento

Era de ouro

Aumento da complexidade

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Democra-tização

Era das guerras

Era da austerida-de

Controle político

Controle administrativo (burocrático)

Controle administrativo (gerencial)

Planejamento econômico (política fiscal)

Controle político

Controle administrativo (burocrático)

Controle administrativo (gerencial)

Planejamento econômico (política fiscal)

Classificação institucional

Classificação econômica

Classificação funcional/programática

Classificação fiscal (em construção

Surgimento do orçamento

A linguagem que usamos para falar de orçamento�Classificação da despesa�(Rubrica da Prefeitura de São Paulo)

84.10.10.302.3003.3372.4.4.90.51.02

Órgão�Fundo Municipal de Saúde

Unidade�Gabinete do Secretário

Função�Saúde�

Subfunção�Assistência Hospitalar e Ambulatorial

Programa�Ações e serviços da saúde

Projeto/Atividade�Construção de Hospitais

Classificação Econômica�Despesa de capital

Grupo de Despesa

Investimento

Modalidade de aplicação �Aplicações diretas

Elemento de despesa�Obras e instalações

Fonte do recurso�Transferências federais

Classificação institucional

Classificação funcional-programática

Classificação econômica

• A lei de finanças públicas do Brasil é de 1964 (Lei 4.320/1964). Portanto, a classificação das receitas e despesas quanto a sua dimensão fiscal não é institucionalizada da mesma forma que as demais (não aparece como classificação na rubrica).

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• No entanto, novas classificações já são utilizadas para fins de cálculo do atingimento das regras fiscais (metas de resultado fiscal) e no debate público.

Despesas e receitas primárias

x

Despesas e receitas financeiras

Despesas obrigatórias

x

Despesas discricionárias

Classificação fiscal da despesa

Despesas “fura-teto”

Rumo a uma nova era da gestão orçamentária?

Princípios para uma reconstrução melhor

• Foco na reestruturação da rede de serviços públicos

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• Investimentos públicos que produzam justiça e combatam desigualdades

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• Infraestrutura verde

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• Redução de riscos e aumento da resiliência das comunidades frente aos prováveis novos desastres

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• Empoderamento dos governos locais

Princípios do orçamento público

Princípios do orçamento público

• Unidade – cada unidade orçamentária deve ter um único orçamento; múltiplos orçamentos são possíveis, desde que consolidados (Orçamento fiscal, seguridade social e investimento das empresas estatais)

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• Universalidade – orçamento deverá prever todas as receitas e despesas

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• Anualidade – extinção dos créditos orçamentários ao final do exercício

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• Publicidade/Transparência – publicação das leis e relatórios da execução

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• Orçamento bruto – parcelas da receita e despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução ou correção;

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Princípios do orçamento público

• Não afetação das receitas – nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos;

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• Discriminação ou especialização – receitas e despesas devem aparecer de forma pormenorizada para facilitar o controle parlamentar e social

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• Exclusividade – lei orçamentária deverá conter apenas matéria financeira

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• Equilíbrio – despesas devem ser iguais a receitas

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• Programação – novo princípio orçamentário – vinculado à ideia do orçamento-programa

Princípios do orçamento público

O sistema orçamentário brasileiro

• Orçamento Tradicional
• Necessidades financeiras da organização

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• Ênfase nos aspectos contáveis

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• Principais critérios de classificação: unidades administrativas e elementos de despesa

• Orçamento Programa
• Considera-se os custos do Programa, inclusive extrapolando o exercício

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• Ênfase na Administração e Planejamento

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• Principais critérios de classificação: funcional, com estrutura programática.

Tipos de orçamento

Função

Programa

Subprograma

Atividade

Projeto

Orçamento Programa

O orçamento na Constituição de 1988 - Sistema integrado de planejamento e orçamento, partindo de um plano de médio prazo, através do Plano Plurianual - PPA, passando pela Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, pela Lei Orçamentária Anual – LOA e integrando-se aos sistemas de controle externo e interno.

O sistema de planejamento e orçamento

Elaboração e aprovação �do PPA, LDO e LOA

LDO

Envio p/ a Câmara:

Até 15 de Abril

Aprovação até 30 de Junho

PPA/LOA

Envio p/ a

Câmara:

Até 30 de Set

Aprovação até 31 de Dezembro

Processo de aprovação do orçamento

Executivo

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Elabora a Proposta de Lei Orçamentária Anual (PLOA)

Legislativo

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Discute, altera e aprova a Lei Orçamentária Anual (LOA)

LOA APROVADA

Emendas �parlamentares

• Elaboração e aprovação

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• Incentivo à participação (audiências públicas)
• O legislativo pode fazer emendas, com algumas restrições (pessoal, serviço da dívida etc.)
• Aprovado, o projeto segue para sanção do chefe do executivo até o final do exercício.

Elaboração e aprovação do PPA, LDO e LOA

Exceção: São Paulo e os municípios com Programa de Metas

• Coincidência com o período de gestão.

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• Consolidação das prioridades apresentadas no Programa de Governo

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• Período de elaboração curto: até 90 dias após a posse

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​

​

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Plano Plurianual (PPA)

• O Plano Plurianual, com vigência de quatro anos, deve ser apresentado no segundo semestre do primeiro ano de mandato dos chefes do poder executivo, e deve estabelecer os objetivos e as metas para despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para os programas de duração continuada.

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• Plano para 4 anos com metas físicas e financeiras

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• Programas cruzam fronteiras organizacionais

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• Despesas correntes e de capital

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• Definição de prioridades governamentais

PPA - Planejamento público para inglês ver?

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• Dificuldades de planejar no médio/longo prazo

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• Pouca cultura de uso de indicadores no setor público

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• Poucos instrumentos de monitoramento

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• Desafio: tornar o PPA um instrumento de monitoramento mais efetivo na etapa de implementação

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Lei de Diretrizes Orçamentárias ( LDO)

• A LDO, além das prioridades e metas para o orçamento anual, e da orientação para a elaboração da proposta de orçamento anual, originalmente previstos no texto constitucional, a partir da aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal passou a ter um papel fundamental na definição dos parâmetros de política fiscal, a serem observados pela proposta orçamentária.

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• A LDO deve trazer, entre outros, metas de superávit primário e nominal, anexo de riscos fiscais, onde se estimam os passivos contingentes do governo, e a avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral e próprio de previdência social. Na ausência de uma lei atualizada para regular o processo orçamentário, a LDO tem servido também para estabelecer normas ad hoc para a elaboração e execução do orçamento.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

• CF/88:
• Definir metas e prioridades e orientar elaboração da LOA
• Alterações na legislação tributária
• Política de aplicação das agências financeiras de fomento

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• LRF:
• Metas fiscais
• Margem de expansão das despesas de caráter continuado
• Riscos fiscais
• Situação atuarial e financeira dos sistema previdenciários

Regras fiscais

Regra fiscal é uma restrição duradoura sobre a política fiscal por meio de limites numéricos para agregados orçamentários, tipicamente voltados para a correção de incentivos distorcidos e para a contenção de pressões excessivas sobre o gasto público

Resultado primário: receitas primárias – despesas primárias

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Compõe o resultado das receitas e despesas NÃO FINANCEIRAS. Indica se os níveis de gastos orçamentários dos entes federativos são compatíveis com a sua arrecadação, ou seja, se as Receitas Primárias são capazes de suportar as Despesas Primárias

Resultado nominal: receitas arrecadadas – despesas empenhadas

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Compõe o resultado de todas as receitas e despesas. Corresponde à variação na dívida fiscal líquida e à necessidade de financiamento do ente federativo.

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Dívida fiscal líquida: corresponde ao saldo líquido do endividamento do setor público não-financeiro e do Banco Central com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não-financeiro e o resto do mundo.

Resultados fiscais

As principais regras fiscais no Brasil

Regra de ouro

Instituída pelo Artigo 167 da Constituição, a regra de ouro estabelece que o governo só pode emitir dívida pública para rolar (renovar) a própria dívida ou para cobrir despesas de capital, como investimentos em obras públicas e amortizações.

​

Executivo precisa de autorização do congresso para emitir títulos da dívida para cobrir gastos correntes.

As principais regras fiscais no Brasil

Para todos os entes federativos...

​

Lei de Responsabilidade Fiscal

Limites para gasto com pessoal

Limites em anos eleitorais

União: 50% da RCL

Estados: 60% da RCL

Municípios: 60% da RCL

• Fica impedida a contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO);

• é proibido ao governante contrair despesa que não possa ser paga no mesmo ano. A despesa só pode ser transferida para o ano seguinte se houver disponibilidade de caixa; e

• é proibida qualquer ação que provoque aumento da despesa de pessoal nos Poderes Legislativo e Executivo nos 180 dias anteriores ao final da legislatura ou mandato dos chefes do Poder Executivo.

Regime de metas fiscais

• LDO estabelecerá as metas fiscais para cada triênio

As principais regras fiscais no Brasil

Para o governo federal...

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Fonte: https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/noticias/2019/08/waldery-rodrigues-apresenta-orcamento-para-2020-e-diz-que-governo-reduzira-despesas-obrigatorias

Teto de Gastos

Metas fiscais da LDO

• LDO 2021 – Anexo IV

Lei Orçamentária Anual (LOA)

• A Lei Orçamentária Anual (LOA), apresentada no segundo semestre de cada ano, estima a receita e fixa a despesa, compreendendo as administrações direta e indireta, através dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais.

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• Previsão da receita
• Fixação da despesa
• Autorização para abertura de créditos suplementares
• Autorização para contratação de operações de crédito

Lei Orçamentária Anual (LOA)

• Orçamento Fiscal do Poder Executivo e Legislativo

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• Orçamento de investimentos das empresas controladas

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• Orçamento da seguridade social, compreendendo as ações de saúde, assistência social e previdência social

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• Demonstrativo do impacto de benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia

Lei Orçamentária Anual (LOA)

• Elaborado pelo Executivo, aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo Executivo

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• Autorizativo/ não-obrigatório

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• Sujeito a vinculações de receitas e limites mínimos de gasto

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• Salários e vencimentos administrados de forma centralizada

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Lei Orçamentária Anual (LOA)

• Maior nível de rigidez na alocação das despesas

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• Orçamento anual tem que ser compatível com o PPA

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• Orçamento não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e fixação de despesa

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• Orçamento poderá incluir autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por antecipação de receitas

​

Lei Orçamentária Anual (LOA)

• Vedações:
• montante de operações de crédito superior às despesas de capital

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• abertura de crédito suplementar ou especial sem autorização legislativa e especificação de recursos compensatórios

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• vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto saúde, educação, garantias de Antecipação de Receita Orçamentária e garantias/contragarantias à União

Orçamentação baseada em políticas – tendências contemporâneas

Orçando a receita

• Indicadores macroeconômicos
• Inflação
• Projeção de crescimento do PIB
• Nível de emprego

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• Histórico de performance da arrecadação

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• Previsão de repasses de outras esferas

​

• Estimativa das receitas eventuais

​

• Operações de crédito contratadas

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Previsão de receita

Classificação da receita e despesa

Classificação da receita

1.1.1.2.02.51

Cat. Econômica

Receita Corrente

Origem

Receita Tributária

Rubrica

Impostos s/ o patrimônio e renda

Espécie

Imposto

Alínea

IPTU

Subalínea

Imposto predial urbano

Rubrica de receita orçamentária da Prefeitura de São Paulo

Classificação da receita

Classificação da despesa

16.10.10.302.3003.3372.4.4.90.51.02

Dotação orçamentária da Prefeitura de São Paulo

Órgão�Fundo Municipal de Saúde

Unidade�Gabinete do Secretário

Função�Saúde�

Subfunção�Assistência Hospitalar e Ambulatorial

Programa�Ações e serviços da saúde

Projeto/Atividade�Construção de Hospitais

Classificação Econômica�Despesa de capital

Grupo de Despesa

Investimento

Modalidade de aplicação �Aplicações diretas

Elemento de despesa�Obras e instalações

Fonte do recurso�Transferências federais

Classificação institucional

Classificação funcional-programática

Classificação econômica

Classificação da despesa �Funções e Subfunções

Funções e subfunções são padronizadas nacionalmente por força da Portaria SOF 54/2011

Classificação econômica da despesa

Categoria Econômica:

3 - Despesas Correntes

4 - Despesas de Capital

Natureza da Despesa:

1 – Pessoal e Encargos Sociais

2 – Juros e Encargos da Dívida

3 – Outras despesas Correntes

4 – Investimentos

5 – Inversões Financeiras

6 – Amortização da Dívida

Modalidades de Aplicação (ex):

50 – Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos

70 – Transferências a instituições multigovernamentais

90 – Aplicação Direta

Elementos de despesa:

01 – Proventos – Pessoal Civil

39 – Outros serviços de terceiros

51 – Obras e Instalações

49 – Auxílio-Transporte

Classificação da despesa por fonte de receita

Despesas vinculadas

• As despesas vinculadas são aquelas exigidas por lei na forma de:

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• 1) Percentuais mínimos de aplicação em determinadas políticas;

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• 2) Vinculação de receitas para fins específicos

Ex.: CF88, Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Ex2.: Fundo Municipal de Desenvolvimento de Trânsito e Transporte

Ex3.: Transferências voluntárias dos governos estadual e federal

Alguns temas importantes relacionados à definição da despesa orçamentária

Orçamento incremental

Orçamento base-zero

Orçamento por resultado ou baseado em desempenho (PBB)

Orçamento top-down

Orçamento participativo

Regionalização do orçamento

Fonte: PPA PE 2020-2023

Fonte: PPA SP 2020-2023

Fonte: PPA SP 2020-2023

Fonte: PPA SP 2020-2023

Fonte: LOA SP 2021

Desafios do orçamento por resultados

• Embora a ideia de um orçamento por resultados tenha surgido nos anos 90 e tenha sido objeto de experimentação por diversos governos pelo mundo, poucos governos se mostraram capazes de adotá-lo de forma amplamente disseminada.

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• Dificuldades na avaliação e interpretação dos resultados

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• A dificuldade de fazer previsões confiáveis no setor público

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• Natureza política das decisões orçamentárias

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• Como priorizar entre diferentes setores?

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• Como construir políticas públicas setoriais

Regionalização do orçamento

Por que regionalizar o orçamento?

Regionalização do orçamento

Combater desigualdades

Aumentar a transparência

Qualificar a participação social

Regionalização do orçamento

Fonte: PPA PMSP 2022-2025