EQUIDAD Y DESCENTRALIZACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS EN EL MODELO ESPAÑOL DE FINANCIACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS. EL CASO DE GALICIA��

• Xoaquín Fernández Leiceaga (USC)
• Santiago Lago Peñas (USC)

A) LA SITUACIÓN EN ESPAÑA�1. LA SINGULARIDAD DEL CASO ESPAÑOL

La descentralización española ha sido rápida e intensa. El nivel regional (autonómico) se ha insertado entre el central y el local sin modificar sus relaciones. Con dos consecuencias:

1. PREVALENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL …PERO OBLIGACIONES PARA LA REGIONAL

• Un modelo competencial confuso y desigual según el tamaño del municipio:

Competencias propias obligatorias y voluntarias; competencias atribuidas o delegadas de las dos administraciones superiores; competencias distintas de las propias.

Competencias obligatorias en aumento con el tamaño del municipio.

• Un sistema de transferencias plural:

Existen transferencias obligadas desde la A.Central (66%), con propósito de suficiencia (nivelación vertical) agregada.

Pero las transferencias desde la A Central responden a consideraciones diferentes según el tamaño del municipio:

1. Modelo de cesión (ciudades de más de 75 mil habitantes y capitales)
2. Modelo de variables (resto)

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Las transferencias regionales (22%) cuentan con una regulación más laxa y responden a criterios diversos; suficiencia, condicionadas,…..

• CUADRO 2. COMPETENCIAS MUNICIPALES EN ESPAÑA POR TRAMOS DE POBLACIÓN
• FUENTE: LEY DE BASES DE RÉGIMEN LOCAL

(la singularidad)

2. El sistema de financiación de las entidades locales fue configurado sin que se plasmara ningún criterio explícito de equidad horizontal (frente a lo que sucede en el caso autonómico)

El criterio básico es la “suficiencia” , indeterminada. La entendemos como “sostenibilidad financiera”

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En el modelo de cesión se pondera la Inversa de la capacidad fiscal (BI del IBI pc en relación con la media del grupo de ayuntamientos) con un12,5%.

Pero:

• Hay dos modelos y ponderación desigual de la población: diferentes competencias y responsabilidades; costes de congestión

Frente a ello: desigualdad de las bases tributarias; economías de escala; financiación con principio de beneficio.

• Reglas de statu quo (consolidación de mínimos), que comprometen la equidad.
• Diferencias notables en las bases tributarias no compensadas

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CONCLUSIÓN:

La ausencia de un criterio explícito de nivelación limita la acción de las transferencias de la administración central para igualar diferencias en capacidades, necesidades o costes.

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2. LAS TRANSFERENCIAS INCONDICIONADAS DE LAS CCAA (PICAS)

• Las CCAA trasladan obligaciones hacia los ayuntamientos (competencias delegadas o transferidas, leyes sectoriales,…) y las financian de formas diversas (PICAs y transferencias condicionadas).
• Primera función potencial de las PICAs: la suficiencia

Dos posibilidades:

- Reconocimiento por parte de las CCAA de la persistencia de un desequilibrio vertical negativo en las haciendas locales

- Financiación autonómica de nuevas competencias propias locales (legislación sectorial autonómica) o competencias de ejecución delegadas. Memoria económica y cálculo del coste

La realidad: NO HAY PICAs CON ESTE DISEÑO: no hay cálculos precisos; coexistencia con subvenciones específicas

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(continuación)

• Segunda función potencial de las PICAs: la nivelación

- No existe ningún impedimento legal ni técnico para este proceder

- Podría hacerlo una CA (sin que las demás la imitasen)

• Después de un primer tramo orientado a la suficiencia, la CA podría establecer un segundo tramo orientado a cerrar brechas entre recursos y necesidades. Con una distribución alternativa a la PIE (pero que tuviese en cuenta justamente a ésta).
• La realidad:

- A día de hoy, PIE y PICAs son objeto de asignación independiente, sin que ninguna de la dos tenga en cuenta a la otra.

- Los criterios de asignación de las PICAs responden a un cierto criterio de necesidad, diferente por CA, pero sin tener en cuenta la capacidad tributaria ni los efectos de la PIE

- No buscan una mayor nivelación ni la obtienen de forma sistemática (aunque pueden ayudar a grupos específicos de ayuntamientos a conseguir aproximar sus recursos a la media)

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B) LA POSIBLE CONTRIBUCIÓN DE LAS PICAs A LA NIVELACIÓN

• Si queremos que las PICAs tengan una función niveladora, deben contribuir a cerrar la brecha entre necesidades (objetivas) y capacidad tributaria (normativa) de cada ayuntamiento.
• LA CAPACIDAD TRIBUTARIA NORMATIVA

Posibilidades:

Sistema representativo de ingresos: debe reflejar la capacidad de obtención de ingresos con un esfuerzo fiscal estándar. Exógeno a la acción de los gobiernos locales. Sin ingresos derivados del principio de beneficio.

• El Inverso de la capacidad tributaria (construido a partir de la BI del IBI) es un buen candidato (Comisión de Expertos, 2017), aunque no cubre toda da base tributaria local y es parcialmente endógeno

Imputación por índice municipal de alguna macromagnitud, que refleje la base tributaria local.

• Base Imponible del IRPF (Comisión de Expertos, 2017), que se aproxima al PIB local, evita la progresividad y garantiza la exogeneidad de la acción municipal.

Construimos un indicador compuesto (50%-50%) y representamos su efecto para Galicia.

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RECAUDACIÓN TRIBUTARIA NORMATIVA MUNICIPAL POR HABITANTE. INDICADOR COMPUESTO�Ayuntamientos de Galicia, 2022

(continuación)

2. Indicadores objetivos de necesidades y costes:

Posibilidades

• La población: para los bienes públicos locales de efecto territorial limitado, las características de la población no son relevantes; sin embargo: cada vez mayor presencia de otras actividades (servicios sociales o educativos, vg.); y peso, en todo caso, de los factores físicos en el coste de los servicios municipales clásicos
• Variables sociológicas (demográficas) o geográficas (costes de provisión)

¿Qué variables? Estudios poco numerosos, diversidad de resultados y poco concluyentes.

• Distribución de las PICAs en las CCAA
• CCAA en España fuera del sistema de financiación local: Navarra
• Ejemplos internacionales: Holanda, Suiza, Dinamarca, Suecia,... Pero diferenciales en competencias muy relevantes
• Comisión de Expertos (España, 2017): favorable a ponderar la población por tamaño del municipio

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Criterios de distribución de las PICAs más usuales

Ejercicio econométrico

• Objetivo: deducir la función de necesidades de gasto y costes unitarios a partir del gasto municipal observado; para ello es necesario controlar la financiación total de cada ayuntamiento.
• Estimación del gasto por cinco grandes áreas funcionales (información incorrecta a un nivel mayor de desagregación): gasto municipal pc en cada área como variable dependiente
• Variables independientes (dados municipales):INF pc; Pob + 64 y Población de menos de 5 años; Superficie/hab; Entidades/hab; Inversa de la dimensión poblacional

RESULTADOS:

• INF es significativa en todas las áreas funcionales excepto para los Gastos de carácter general.
• Todas las variables independientes han resultado significativas al máximo nivel (1%) en al menos un área funcional de gasto.

- Las variables demográficas son significativas en todas las áreas.

- Las variables sociales sólo en el gasto en bienes y servicios preferentes (y en los gastos generales). No son significativas en el Gasto Social, lo que puede explicarse por el impacto de la financiación con transferencias condicionadas de este ámbito (servicios sociales, fomento del empleo).

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ESTIMACIONES POR MÍNIMOS CUADRADOS ROBUSTOS DE LOS DETERMINANTES DE LAS CINCO CATEGORÍAS DE GASTO IDENTIFICADAS. DATOS DE SECCIÓN CRUZADA PARA 2022.�

c) LA SIMULACIÓN PARA GALICIA

• Queremos responder a la pregunta: ¿podemos utilizar las PICAs para mejorar la situación de los ayuntamientos en términos de nivelación?
• Configuramos cuatro simulaciones, que comparamos con la situación actual:

- Capacidad tributaria normativa: el indicador compuesto, con ICT y BI IRPF

• Necesidades y costes: Población; Población ponderada por tramos de habitantes; Población ajustada; Población ajustada ponderada

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• Calculamos los Recursos totales normativos por ayuntamiento (CTNi +PIEi +PICAi) que presentamos para todos o en grupos de dimensión.
• Y los comparamos con la situación real para determinar que debieramos hacer con las PICAs para avanzar hacia la nivelación.

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POBLACIÓN AJUSTADA O POBLACIÓN PONDERADA AJUSTADA�Peso de las variables

GRÁFICO 8. RECURSOS TOTALES NORMATIVOS POR HABITANTE, 2022�

CUADRO 11. VARIABLES BÁSICAS DE LA FINANCIACIÓN MUNICIPAL NORMATIVA. 2022. POR TRAMOS DE POBLACIÓN. EUROS POR HABITANTE��

LOS RESULTADOS DE LA NIVELACIÓN PARA FTN�

Los resultados son muy dependientes de las variables que usemos para estimar las necesidades:

• Con POB, las transferencias de nivelación deben ser inferiores a las reales tanto para los ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes como los de más de 50.000.
• Con POBPON, la sobrenivelación se extiende hasta los 20 mil habitantes, y desaparece en las ciudades, mientras que es el tramo de entre 20.000 y 50.000 el que presenta una mayor distancia a la nivelación.
• Con POBAJ, las transferencias de nivelación deberán aumentar, en relación con las reales, en función inversa del tamaño poblacional de los grupos; y a partir de 20.000 habitantes, se harán negativas, de forma creciente con la población.
• Con POBPONAJ, las diferencias entre grupos se hacen menores, pero con resultados divergentes en los grupos intermedios (el de 5.000 a 20.000 habitantes mostraría sobrenivelación y el siguiente un déficit de nivelación).

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• En el últimos cuadro vemos cómo tendrían que cambiar las PICAs para avanzar hacia la nivelación en función de los cuatro indicadores de necesidad. Manteniendo el statu quo y la cantiada global apra las PICAs, se reduce la desigualdad entre un 50 y un 70%.

RESULTADOS DE LA NIVELACIÓN DE LOS RECURSOS TOTALES NORMALIZADOS, POR TRAMOS DE AYUNTAMIENTOS E INDICADORES DE NECESIDADES�DIFERENCIAS CON LAS TRANSFERENCIAS PIE+PICA. POR HABITANTE�euros

¿CÓMO TENDRÍAN QUE CAMBIAR LAS PICASs? DIFERENCIAS CON PICAs 2022�EUROS PC

TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN (PICAs) CON STATU QUO.�POR TRAMOS. Media. EUROS PC.�14.1 TRANSFERENCIAS�

CONCLUSIONES, 1

• La capacidad tributaria municipal es muy desigual, sin que exista un patrón nítido en función de la dimensión o del grado de urbanización.
• La PIE limita ligeramente la dispersión y contribuye a nivelar ligeramente la financiación local por habitante, pero sin responder a un criterio explícito y sistemático.
• Las PICAs en Galicia favorecen a las entidades de población reducida, amplia superficie y población con alta edad promedio. Pero las deficiencias de diseño y la cuantía escasa (menos del 15% de la PIE) reducen su efecto sobre la nivelación; además, no tienen en consideración las diferencias en capacidad tributaria normativa.
• En conjunto, el diseño de las transferencias incondicionadas públicas hace posible el mantenimiento de diferencias notables en la financiación local, que hacen patente una situación de desequilibro horizontal marcado.
• La financiación es más generosa con los ayuntamientos de más de 20 mil habitantes y con aquellos que presentan alguna singularidad tributaria. La capacidad de prestar servicios en condiciones de cierta igualdad por parte de la mayoría de los ayuntamientos pequeños se ve alterada por esta circunstancia. La migración hacia las ciudades se ve favorecida, reforzando la propia acción del mercado.

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Conclusiones, 2

• La nivelación entre necesidades y recursos normativos exigiría una revisión completa de los criterios de distribución de la Participación en Ingresos del Estado (PIE) (modelo de variables y modelo de cesión), que penalizaría a los grandes ayuntamientos y a aquellos otros que poseen un gran parque de viviendas (fuerte demanda turística), instalaciones industriales (en el entorno de las ciudades) o bienes de características especiales sometidos a tributación (parques eólicos, centrales hidroeléctricas, etc.). Esa revisión, desde la situación actual, transferiría recursos hacia una buena parte de los ayuntamientos pequeños y medianos.
• Seguramente lo ideal sería transferir el régimen local (incluida la financiación) a las CCAA y establecer la nivelación a este nivel.
• Mientras se mantenga la situación actual, la reformulación de la PICA por parte de la Comunidad Autónoma permitiría aproximarse de forma intensa a la nivelación integral, pero sin completar la misma. Esta reformulación exigiría utilizarse los recursos autonómicos de forma compensatoria de los resultados obtenidos mediante el cálculo de los recursos tributarios normalizados y la PIE.
• Para que fuese posible la nivelación integral, manteniendo al menos la financiación previa, sería preciso multiplicar al menos por 2,5 la financiación autonómica incondicionada.

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GRACIAS!