LA AUDITORIA MUNICIPAL�CODIGO MUNICIPAL

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Artículo 51. - Cada municipalidad contará con un contador; además, aquellas con ingresos superiores a cien millones de colones deberán tener además un auditor.

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Artículo 52. - Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.

El contador y el auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus funciones. Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor.

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I.                   Naturaleza de las funciones de la Auditoría Interna y sus diferencias con la Administración activa�

• A.-  EL AUDITOR INTERNO EJERCE FUNCION DE AUDITORIA

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• El sistema de control interno asigna formas de control específicas a los órganos que lo integran: la Administración activa y la auditoría interna. La auditoría interna solo puede ejercer el control que se enmarque en el concepto de auditoría. La necesidad de garantizar su independencia funcional implica una prohibición de ejercer las funciones administrativas y de control propias de la administración activa.

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DEFINICIONES — Art. 2 LGCI�

• Administración activa. Desde el punto de vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia.

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• Establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno. Términos utilizados para delimitar la responsabilidad del jerarca o la del titular subordinado sobre el sistema de control interno, en cuanto a instituirlo, darle permanencia y mejorarlo constantemente.

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• Jerarca. Superior jerárquico del órgano o del ente; ejerce la máxima autoridad dentro del órgano o ente, unipersonal o colegiado.

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• Titular subordinado. Funcionario de la administración activa responsable de un proceso, con autoridad para ordenar y tomar decisiones.

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El Control Interno�

• El Control es un proceso en sí mismo y forma parte del proceso de gestión de la organización

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• No debe concebirse como un requisito de un tercero (CGR)

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• Ayuda a direccionar a la Institución hacia el cumplimiento de objetivos

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• Debe proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto al cumplimiento de los objetivos

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• El Control es responsabilidad de todos

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Ley General de control interno No.8292�

• Basada en el Informe COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission).
• Control interno:

“serie de acciones diseñadas y ejecutadas por la administración activa para proporcionar un a seguridad razonable en torno a la consecución de los objetivos de la organización, fundamentalmente en las siguientes categorías: a) proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregular o acto ilegal; b) confiabilidad y oportunidad de la información; c) eficiencia y eficacia de las operaciones y d) cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico” Manual de normas generales de control interno, para la CGR y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, junio 2002

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RESPONSABILIDAD POR EL CONTROL INTERNO�

• La Administración: establece, mantiene y perfecciona el SCI, en apoyo al cumplimiento de los objetivos institucionales
• La Auditoría interna: evalúa el cumplimiento, la validez y la suficiencia del control interno
• La CGR: evalúa lo actuado y el deber cumplido por los agentes internos
• La Sociedad civil
• Internas
• Externas

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LEY GENERAL DE CONTROL INTERNO, N° 8292 �LA AUDITORÍA INTERNA�

• SECCION I: DISPOSICIONES GENERALES
• Obligación de contar con auditoría interna
• Concepto funcional de la auditoría interna
• Competencias
• Organización
• Dependencia orgánica y regulaciones administrativas
• Independencia funcional y de criterio
• Protección al personal de auditoría
• Asignación de recursos
• Plazas vacantes
• SECCIÓN II: EL AUDITOR Y SUBAUDITOR INTERNOS
• 29. Requisitos de los puestos
• 30. Jornada laboral
• 31. Nombramiento y conclusión de la relación de servicio

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CAPITULO IV: LA AUDITORÍA INTERNA (2/2)�

• SECCION III: DEBERES, POTESTADES Y PROHIBICIONES
• DE LOS FUNCIONARIOS DE AUDITORÍA
• Deberes
• Potestades
• Prohibiciones

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• SECCIÓN IV: INFORMES DE AUDITORIA INTERNA
• Materias sujetas a informe de auditoría interna
• Informes dirigidos a los titulares subordinados
• Informes dirigidos al Jerarca
• Planteamiento de conflictos ante la Contraloría General de la República

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CAPITULO V: RESPONSABILIDADES Y SANCIONES�

• Causales de responsabilidad administrativa del Jerarca y los titulares subordinados
• Causales de responsabilidad administrativa del auditor y subauditor internos y los demás funcionarios de la Auditoría Interna
• Sanciones administrativas
• Competencia para declarar responsabilidades
• Prescripción de la responsabilidad administrativa

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El Control Interno es parte de la Administración activa. Si la Administración activa no sólo tiene que implantar sistemas de controles sino que es órgano de control, se plantea la necesidad de deslindar su control de la función del auditor interno

• En la Ley General de Control Interno, N° 8292 de 31 de julio de 2002, esa delimitación se produce a partir del concepto funcional de auditoría. Efectivamente, el artículo 21 de la Ley contiene un concepto “funcional” de auditoría interna, referido a la actividad en sí misma, a su objetivo y a su efecto sobre la organización y la sociedad.
• Esta se define como una actividad “asesora”, dirigida a proporcionar seguridad a la organización, “mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley…”.

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AUDITORIA Y CONTROL INTERNO

• A través de la evaluación, de la asesoría, de las recomendaciones, la Auditoría interna participa en el control interno. Y lo hace por medio de la evaluación de la efectividad de otros controles. La auditoría representa una verificación posterior y selectiva de un ámbito de la actividad de la organización. Esa verificación y evaluación no es continúa o concomitante con las acciones administrativas u otras acciones de control. Es periódica. En relación con los fondos públicos se deben realizar auditorías o estudios especiales semestralmente. Dispone el artículo 22 de la Ley de Control Interno: (…)

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LABORES LEGALES AUDITORIA

• Ello se debe a que la auditoría ejerce control sobre los controles normales, permanentes, de la Administración:
• Evalúa el funcionamiento de los mecanismos de control que ejercen otros órganos en forma permanente.
• Es función de la auditoría verificar que se cumpla y que sea adecuado el sistema de control interno.
• Por lo que se ejerce una verificación posterior y selectiva, que permitirá en su momento fortalecer los controles internos existentes, sugerir nuevos controles o promover la eficiencia de los existentes.
• Para ello, una de las tareas del auditor es verificar que el control sea ejercido por los funcionarios administrativos, como parte del ejercicio de su competencia.
• Con lo cual se mantiene el principio de que el establecimiento de un sistema de control interno es competencia de la Administración activa.

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Una prohibición en beneficio de la independencia en el accionar de la auditoria     

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•          Uno de los principios fundamentales del sistema de control que establece la Ley General de Control Interno es el de la independencia funcional del auditor interno. En ese sentido se preceptúa:

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• “Artículo 25.-Independencia funcional y de criterio. Los funcionarios de la auditoría interna ejercerán sus atribuciones con total independencia funcional y de criterio respecto del jerarca y de los demás órganos de la administración activa”.

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•             Lo cual implica que el auditor debe ejercer sus funciones en forma independiente y objetiva, sin interferencias externas. El criterio con que se ejerce la función debe responder a principios técnicos y no estar determinado por la relación con la administración activa. Se otorga independencia como una garantía del cumplimiento de la función. Por consiguiente, en el caso de la auditoria, la independencia funcional está relacionada con la competencia de que este órgano es titular.

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�����������PGR C-125-2019 �10 de mayo del 2019��

• Existen labores de control que la propia Administración debe implementar bajo su exclusiva responsabilidad, porque ello se deriva del régimen contenido en la Ley General de Control Interno (Sistema de control interno).
• 2-. Le compete a la Administración activa diseñar y ejecutar los controles necesarios para revisar adecuadamente algún tipo de reporte financiero periódico que deban rendirle los diferentes departamentos institucionales, así como cualquier ente adscrito a la institución.
• 3-. Las funciones de auditoría interna ostentan distinta naturaleza, y son ejercidas de forma independiente de la Administración. Dentro de ellas se encuentra justamente la de evaluar la efectividad de los controles que ha debido implementar la Administración activa.
• 4-. Para garantizar la independencia de criterio y para deslindar esos dos ámbitos de control (administración activa/auditoría), es que la Ley General de Control Interno (artículo 34.a) establece una prohibición expresa para el auditor de involucrarse en funciones de Administración activa. Ello también evita colocarlo en un eventual conflicto de intereses en el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras.
• 5-. Si alguna unidad administrativa o ente adscrito hace una rendición de cuentas al jerarca mediante un reporte financiero, es justamente para que dicho jerarca sea quien lo revise, bajo su responsabilidad.
• 6-. Una disposición reglamentaria que viniera a imponerle al auditor la obligación de efectuar un informe como el descrito en su consulta, efectivamente aparejaría una contradicción con lo dispuesto en los artículos 25 y 34 de la Ley General de Control Interno, al atribuir una función que es propia de la Administración activa.

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���PGR C- 257- 2000�San José, 18 de octubre del 2000��

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• Indica el artículo 12 del Código Municipal:
• "El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.”
• Con fundamento en el numeral transcrito, se puede afirmar que son los órganos que constituyen el gobierno municipal los que deben velar por el cumplimiento de las obligaciones que corresponden a la municipalidad en razón de la autonomía que ostenta.
• Por su parte, el artículo 13 del Código Municipal − en lo que nos interesa− señala:
• "Son atribuciones del Concejo:
• a) (...)
• f) Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al secretario del Concejo.
• g) (...)”
• Del contenido de dicho numeral, podemos concluir que las auditorías internas de las diferentes municipalidades del país dependen, de manera directa, de los respectivos Concejos Municipales.

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�SOBRE LAS POTESTADES QUE OSTENTAN LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN RELACION CON LOS AUDITORES INTERNOS.�

• Reafirma lo dicho el artículo 52 del Código en cuestión, al señalar que:

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• "(...) toda municipalidad nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las otras que les asigne el Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.

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• El contador y el auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus funciones. Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación de dos tercios del total de los regidores del Concejo, previa formación de expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor."

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RELACION AUDITORIA MUNICIPAL Y CONCEJO MUNICIPAL

• Nótese que el artículo de cita, aparte de reseñar las funciones que corresponde desarrollar al funcionario que se desempeñe dentro de una municipalidad como contador o como auditor, nos permite afirmar que el Concejo Municipal ostenta un fuerte nivel de injerencia –en lo administrativo, aunque no en lo técnico− respecto a dichos funcionarios (4 ).

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• (4) El artículo 62 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República señala expresamente que el auditor y el subauditor "… dependerán orgánicamente del jerarca unipersonal o colegiado…".

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RELACION AUDITORIA MUNICIPAL Y CONCEJO MUNICIPAL

• Además, queda claro también que corresponde al Concejo Municipal solicitar la intervención de la auditoría cuando las circunstancias así lo ameriten para el buen funcionamiento de los órganos administrativos.

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• Finalmente, el numeral de cita es enfático en reafirmar lo que ya se había plasmado en el inciso f) del artículo 13, en el sentido de que el nombramiento y la remoción del auditor depende del Concejo Municipal.

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RELACION AUDITORIA MUNICIPAL CONCEJO MUNICIPAL

• La Contraloría General de la República, en el documento denominado "Lineamientos Generales que deben Observarse en la Promulgación del Reglamento de Organización y Funciones de las Entidades de Auditoría Interna de las Entidades y Organos Sujetos a la Fiscalización de la Contraloría General de la República", reafirma lo dicho, al indicar, en el artículo 6 de esos lineamientos, lo que de seguido se transcribe:

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• "El nombramiento del Auditor y Subauditor Internos será por tiempo indefinido y lo hará la máxima autoridad de la entidad u órgano (La Junta Directiva, el Ministro, el Concejo Municipal, etc.). El Auditor Interno dependerá y responderá directamente por su gestión ante esa autoridad y solo podrá ser removido del cargo por justa causa...."

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RELACION AUDITORIA MUNICIPAL CONCEJO MUNICIPAL

• Si bien es cierto, los auditores internos de los diferentes ayuntamientos del país, dada la naturaleza de sus funciones, no son objeto de fiscalización técnica por parte de ningún órgano colegiado o persona física dentro de dichos entes (5), también lo es que tal situación se produce única y exclusivamente en lo que respecta a la materia propia de la auditoría, sea, nos referimos a una independencia técnica.
• Consecuentemente, la ausencia de fiscalización no se puede extender, de manera alguna, a la materia administrativa, pues el articulado al que hemos hecho referencia así lo establece claramente.

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• (5) En el ámbito externo, la supervisión técnica de los auditores municipales corre por cuenta de la Contraloría General de la República, cuya Ley Orgánica, en su artículo 26, dispone: "La Contraloría General de la República fiscalizará que los auditores internos cumplan, adecuadamente, con las funciones que les señala esta Ley".

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PGR C- 257- 2000�San José, 18 de octubre del 2000

• Los auditores municipales, tal y como ya se ha enunciado, dependen directamente del Concejo Municipal. Ello no sólo lleva implícita la posibilidad de nombrarlos, sino que, además, es el único órgano municipal legitimado para sancionarlos e, incluso, destituirlos, siguiendo los procedimientos establecidos para tal efecto.
• Además, y en razón de tal dependencia, puede el Concejo municipal asignar labores a dichos profesionales, siempre y cuando esas tareas formen parte del giro normal de sus funciones.
• También está legitimado el Concejo para solicitar la intervención del auditor cuando ello se requiera para el buen funcionamiento de los diferentes órganos de la municipalidad respectiva.

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AUDITORIA MUNICIPAL Y CONCEJO MUNICIPAL

• Los auditores municipales dependen directamente del Concejo Municipal de la Municipalidad para la cual prestan sus servicios. Dicho órgano colegiado no solamente está facultado para nombrarlos y removerlos de sus puestos, sino que, además, puede girarles directrices administrativas que deben ser acatadas. Asimismo, puede también el Concejo solicitar al auditor desplegar labores que se encuentren dentro de las propias de sus funciones y solicitarle su intervención en aquellos casos en que así se requiera por parte de alguna de las oficinas municipales.

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• 2.-       El Alcalde Municipal, en su condición de Administrador General de la Municipalidad, se encuentra facultado para girar directrices administrativas a todos los funcionarios que en ella laboren, incluyendo al auditor interno. En caso de que éste último no acate tales disposiciones, el Alcalde debe someter el asunto a conocimiento del Concejo Municipal para que adopte las medidas disciplinarias que correspondan.

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PGR C- 257- 2000�San José, 18 de octubre del 2000

• (6) Sobre el tema, la Contraloría General de la República ha indicado: "… la labor del contador debe ajustarse en cuanto a lo administrativo, a las normas vigentes para el resto del personal de la Municipalidad, tales como cumplir el horario, marcar tarjeta, etc., salvo que el Concejo lo exima de tales controles […]
• Lo anterior no significa de ningún modo que el contador o auditor deba ajustarse a las disposiciones del Ejecutivo en lo que a su labor técnica y contable se refiere, recuérdese que la función de control, si bien no es materia reservada sólo al contador o auditor de las Municipalidades, la responsabilidad de que existan los medios de verificación y registro eficientes y necesarios, es en gran medida de ese funcionario"
• (Contraloría General de la República, oficio n.° 5714 de fecha 28 de abril de 1992, de la Dirección General de Asuntos Jurídicos)

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�������División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Fiscalización de Servicios para el Desarrollo Local CGR�22 de febrero, 2016 �DFOE-DL-0219 ��

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• Consulta acerca de la potestad del Concejo Municipal respecto de la determinación de regulaciones administrativas para el Auditor Interno, así como los derechos y deberes de dicho funcionario.

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División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Fiscalización de Servicios para el Desarrollo Local CGR�22 de febrero, 2016 �DFOE-DL-0219

• CRITERIO DEL ÓRGANO CONTRALOR

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• Artículo 24 de la Ley General de Control Interno, que norma lo relativo a la dependencia orgánica del auditor y el subauditor internos, según se transcribe de seguido:

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• “Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables.

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• El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios...”.

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División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Fiscalización de Servicios para el Desarrollo Local CGR�22 de febrero, 2016 �DFOE-DL-0219

• Oficios Nos. 203, 141 (DI-CR-007) y 5860 (DI-CR-258), del 7 de enero de 2000, 8 de enero de 2004 y 1° de junio de 2004, entre otros-,
• Que el auditor y subauditor internos dependen orgánicamente del máximo jerarca de la institución, que en este caso lo es el Concejo Municipal, ante quien esa unidad de auditoría deberá rendir cuentas y a quien le compete solicitarle explicaciones o justificaciones cuando así lo estime necesario; lo anterior, en el entendido de que tales acciones no afecten la independencia funcional y de criterio del auditor y subauditor internos y demás personal de dicha unidad.

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• Deberes y Derechos del auditor y subauditor internos:
• Como funcionarios públicos que son, comparten todos los establecidos para este tipo de funcionarios en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, el legislador les asignó algunos otros, de conformidad con la labor especializada que ejercen, mismos que contiene la Ley General de Control Interno entre los artículos 22 y 31, los cuales regulan, entre otras cosas:

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• Sus competencias, organización, dependencia orgánica, independencia funcional y de criterio, protección al personal de la auditoría, asignación de recursos, llenado y disminución de plazas, requisitos de idoneidad para esos puestos, jornada laboral, nombramiento y conclusión de la relación de servicio.

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• CONCLUSIONES
• 1) Corresponde a los Concejos Municipales, como máximos jerarcas de las auditorías internas municipales, emitir las regulaciones administrativas aplicables a los funcionarios destacados en esas unidades, salvo delegación expresa de alguna de estas competencias en otra instancia municipal.
• 2) La Ley General de Control Interno, N°. 8292, contiene regulados, en sus artículos 32, 33 y 34, los deberes, potestades y prohibiciones de los funcionarios de las auditorías internas, además, en sus artículos 22 al 31 define aspectos relacionados con su funcionamiento, tales como: sus competencias, organización, dependencia orgánica, garantías para su personal, entre otros que competen a todo funcionario público, según nuestro ordenamiento jurídico.
• 3) A su vez, vía normativa interna se pueden establecer regulaciones administrativas, deberes y derechos para los funcionarios de la auditoría interna, sin embargo, esta normativa debe guardar correspondencia con lo establecido al respecto en la citada Ley General de Control Interno.

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• MUCHAS GRACIAS

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