Caminhos do dinheiro público�Aula 3 - Execução orçamentária, accountability e controle social do orçamento público: o que os dados orçamentários podem mostrar?

Pedro de Lima Marin

Doutor em Administração Pública e coordenador do Programa Planejamento e Orçamento Público da Fundação Tide Setubal��Escola do Parlamento – 17/11/2021

Roteiro da aula

Emendas parlamentares

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Orçamentação baseada em políticas – tendências contemporâneas

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Execução orçamentária

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O que os números do orçamento podem nos mostrar?

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Processo de aprovação do orçamento

Executivo

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Elabora a Proposta de LOA/LDO/PPA

Legislativo

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Discute, altera e aprova a Lei Orçamentária Anual (LOA)

LOA APROVADA

Emendas �orçamentárias

Emendas parlamentares

• Desde 1988, o Poder Legislativo pode introduzir alterações na proposta de Lei Orçamentária enviada pelo Executivo.

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• Emendas se converteram em um instrumento de barganha do Poder Executivo perante o Legislativo.

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• Na esfera federal, a competência para “gerir” as emendas parlamentares é da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO.

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• Em 2020, as emendas parlamentares ao orçamento federal somaram 35,18 bi, cerca de 2,1% do orçamento para áreas finalísticas do governo federal.

Fonte: Portal da Transparência Gov Federal

Tipos de emenda parlamentar

Emendas individuais

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Emendas de bancada

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Emendas do relator/de comissão

Normatização das Emendas Parlamentares

CF88, Art. 166:

�§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

​

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

�II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:  �a) dotações para pessoal e seus encargos;  �b) serviço da dívida;  

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou  

�III - sejam relacionadas:  

​

a) com a correção de erros ou omissões; ou  �b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Normatização das Emendas Parlamentares

LDO:

�§ 4º  O identificador de Resultado Primário - RP auxilia a apuração do resultado primário previsto no art. 2º, o qual deve constar do Projeto de Lei Orçamentária de 2020 e da respectiva Lei em todos os GNDs, e identificar, de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de financiamento, cujo demonstrativo constará anexo à Lei Orçamentária de 2020, nos termos do disposto no inciso IX do Anexo I, se a despesa é:

(...)

​

c) discricionária decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas:

​

1. individuais, de execução obrigatória nos termos do disposto no art. 166, § 9º e § 11, da Constituição (RP 6);

​

2. de bancada estadual, de execução obrigatória nos termos do disposto no  art. 166, § 12, da Constituição e art. 2º da Emenda Constitucional nº 100, de 2019 (RP 7);

(...)

​

5. de comissão permanente do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e de comissão mista permanente do Congresso Nacional (RP 8); e             (Incluído pela Lei nº 13.957, de 2019)

​

6. de relator-geral do projeto de lei orçamentária anual que promovam alterações em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas, excluídas as de ordem técnica (RP 9)

Resolução CN 01/2016

• Estabelece regras para aprovação de emendas de remanejamento, de apropriação e de cancelamento.

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• Regras e valores podem mudar de ano a ano. Negociações políticas se refletem no Parecer Preliminar da comissão, que apresenta quais as fontes de recurso que podem ser indicadas nas emendas de apropriação (ex.: Reserva de Contingenciamento, recálculos de Receita, cancelamento de dotações).

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• Limites para apresentação de emendas de apropriação:

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• individuais (25 por deputado);

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• de Comissão (4 ou 8, dependendo da abrangência);

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• Bancada Estadual (mínimo 15 e no máximo 20 emendas de apropriação), além de 3 (três) emendas de remanejamento.

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Transparência das emendas parlamentares

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• Federal - http://www.portaltransparencia.gov.br/emendas?ano=2020

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• Estadual - https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/2018/lei-16646-11.01.2018.pdf

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• Municipal - https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/casa_civil/emendas/

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EC 86/2015 – Emendas individuais impositivas

§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.

  �§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.

  �§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.

  �§ 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.

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Orçamentação baseada em políticas – tendências contemporâneas

Orçando a receita

• Indicadores macroeconômicos
• Inflação
• Projeção de crescimento do PIB
• Nível de emprego

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• Histórico de performance da arrecadação

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• Previsão de repasses de outras esferas

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• Estimativa das receitas eventuais

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• Operações de crédito contratadas

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Previsão de receita

Classificação da receita e despesa

Classificação da receita

1.1.1.2.02.51

Cat. Econômica

Receita Corrente

Origem

Receita Tributária

Rubrica

Impostos s/ o patrimônio e renda

Espécie

Imposto

Alínea

IPTU

Subalínea

Imposto predial urbano

Rubrica de receita orçamentária da Prefeitura de São Paulo

Classificação da receita

Classificação da despesa

16.10.10.302.3003.3372.4.4.90.51.02

Dotação orçamentária da Prefeitura de São Paulo

Órgão�Fundo Municipal de Saúde

Unidade�Gabinete do Secretário

Função�Saúde�

Subfunção�Assistência Hospitalar e Ambulatorial

Programa�Ações e serviços da saúde

Projeto/Atividade�Construção de Hospitais

Classificação Econômica�Despesa de capital

Grupo de Despesa

Investimento

Modalidade de aplicação �Aplicações diretas

Elemento de despesa�Obras e instalações

Fonte do recurso�Transferências federais

Classificação institucional

Classificação funcional-programática

Classificação econômica

Classificação da despesa �Funções e Subfunções

Funções e subfunções são padronizadas nacionalmente por força da Portaria SOF 54/2011

Classificação econômica da despesa

Categoria Econômica:

3 - Despesas Correntes

4 - Despesas de Capital

Natureza da Despesa:

1 – Pessoal e Encargos Sociais

2 – Juros e Encargos da Dívida

3 – Outras despesas Correntes

4 – Investimentos

5 – Inversões Financeiras

6 – Amortização da Dívida

Modalidades de Aplicação (ex):

50 – Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos

70 – Transferências a instituições multigovernamentais

90 – Aplicação Direta

Elementos de despesa:

01 – Proventos – Pessoal Civil

39 – Outros serviços de terceiros

51 – Obras e Instalações

49 – Auxílio-Transporte

Classificação da despesa por fonte de receita

Despesas vinculadas

• As despesas vinculadas são aquelas exigidas por lei na forma de:

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• 1) Percentuais mínimos de aplicação em determinadas políticas;

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• 2) Vinculação de receitas para fins específicos

Ex.: CF88, Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Ex2.: Fundo Municipal de Desenvolvimento de Trânsito e Transporte

Ex3.: Transferências voluntárias dos governos estadual e federal

Alguns temas importantes relacionados à definição da despesa orçamentária

Orçamento incremental

Orçamento base-zero

Orçamento por resultado ou baseado em desempenho (PBB)

Orçamento top-down

Orçamento participativo

Regionalização do orçamento

Fonte: PPA PE 2020-2023

Fonte: PPA SP 2020-2023

Fonte: PPA SP 2020-2023

Fonte: PPA SP 2020-2023

Fonte: LOA SP 2021

Desafios do orçamento por resultados

• Embora a ideia de um orçamento por resultados tenha surgido nos anos 90 e tenha sido objeto de experimentação por diversos governos pelo mundo, poucos governos se mostraram capazes de adotá-lo de forma amplamente disseminada.

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• Dificuldades na avaliação e interpretação dos resultados

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• A dificuldade de fazer previsões confiáveis no setor público

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• Natureza política das decisões orçamentárias

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• Como priorizar entre diferentes setores?

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• Como construir políticas públicas setoriais

Regionalização do orçamento

Por que regionalizar o orçamento?

Regionalização do orçamento

Combater desigualdades

Aumentar a transparência

Qualificar a participação social

Regionalização do orçamento

Fonte: PPA PMSP 2022-2025

Execução orçamentária

Do planejado ao executado...

Governança da execução orçamentária

Cada unidade orçamentária é responsável pela gestão dos recursos disponíveis.

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• Programação Financeira dentro das cotas disponíveis
• Empenhos
• Liquidações
• Pagamentos centralizados

O órgão central de planejamento é responsável pela coordenação do sistema de execução orçamentária.

​

Em São Paulo: Subsecretaria de Planejamento e Orçamento

Governança específica sobre pedidos de crédito adicional suplementar.

Execução orçamentária: revisitando o planejamento

Eventos não previstos são frequentes na administração pública. Por esse motivo, a Lei Orçamentária prevê regras que permitem a readequação do orçamento aprovado ou do ritmo de execução inicialmente previsto.

Créditos Adicionais Suplementares (Remanejamentos)

Contingenciamento�orçamentário

Créditos Adicionais Extraordinários (Orçamento de Guerra)

Créditos Adicionais Especiais �(Despesas sem dotação específica)

Planejando a execução orçamentária

• O principal instrumento para o planejamento da execução orçamentária são as cotas orçamentárias.

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• Cotas orçamentárias permitem a programação dos desembolsos ao longo dos meses, de acordo com o ritmo previsto para o ingresso das receitas.

Etapas de realização da receita

Previsão

Lançamento

Arrecadação

Recolhimento

Ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.

Entrega dos recursos devidos ao Tesouro pelos contribuintes ou devedores, por meio de agentes arrecadadores ou instituições financeiras autorizadas pelo ente.

Transferência dos valores arrecadados à conta específica do Tesouro, responsável pela administração e controle da arrecadação e programação financeira.

Etapas de realização da despesa

Fluxo orçamentário -financeiro

Fluxo administrativo

Reserva �Orçamentária

Edital de �Licitação/Pregão

Empenho

Assinatura �do Contrato

Liquidação

Realização da �obra/serviço

Medição/�Ateste

Pagamento

Definições

Reserva

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Consiste na programação de realização de despesa para determinada finalidade. Não implica obrigação de pagamento.

Empenho

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É o ato da autoridade competente que cria a obrigação do pagamento dentro do limite dos créditos concedidos no orçamento para cada despesa.

É prévio, ou seja, precede a realização da despesa e está restrito ao limite do crédito orçamentário; consequentemente, é vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

Liquidação

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É o ato da administração que verifica o direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios.

Essa verificação tem por fim apurar:

a) A origem e o objetivo do que se deve pagar;

b) A importância exata a pagar;

c) A quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

Definições

• Restos a pagar

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Despesas empenhadas no exercício, com medições até o final do ano, mas não liquidadas no exercício são classificadas como restos a pagar.

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Os restos a pagar oneram o orçamento do exercício.

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Os restos a pagar são o principal motivo do conceito “empenhado” ser utilizado por órgãos governamentais em seus balanços anuais.

O que os números do orçamento podem nos mostrar?

Capacidade de execução

Fonte: orçamento.prefeitura.sp.gov.br

Grupos de Despesa (no ano e evolução ao longo dos anos)

Fonte: portal da transparência Gov Federal

Ao fazer comparações temporais, é importante fazer a correção inflacionária

Funções de governo (no ano e evolução ao longo dos anos)

Fonte: portal da transparência Gov Federal

Gastos com políticas específicas (programas e ações)

Fonte: portal da transparência Gov Federal