Università degli Studi di Pavia - Dipartimento di Scienze politiche�Fondazione Giandomenico Romagnosi��Master in Amministrazione territoriale e Politiche di sviluppo locale�Pavia, 18 novembre 2023���Fondamenti di diritto del pubblico impiego:�i rapporti sindacali����Marco FERRARESI�Professore ordinario di diritto del lavoro�marco.ferraresi@unipv.it�http://iusetlabor.blogspot.com
Premessa storica.�Tre fasi della disciplina:���- sino al 1983��- dal 1983 al 1993��- dal 1993 ad oggi
Sino al 1983�La disciplina del pubblico impiego�è regolata dalla legge e fonti secondarie�(atti amministrativi)���- interpretazione letterale art. 97 Cost.�«I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, �in modo che siano assicurati il buon andamento �e l’imparzialità dell’amministrazione»��- si ritiene che solo la legge (non il contratto) possa garantire�imparzialità e buon andamento��- concezione della p.a. come gerarchicamente�sovraordinata ai cittadini��- dunque, incompatibilità dell’attività della p.a.�con l’istituto del contratto
Dal 1983 al 1993,�la «legge quadro sul pubblico impiego»�(l. n. 93/1983)���- ripartizione di competenze tra legge (es., organizzazione uffici)�e contratto collettivo (es., retribuzione)��- il contratto collettivo tra p.a. e s.m.r.�quale atto prodromico essenziale all’atto amministrativo��- il contratto collettivo�è recepito in d.p.r. o altri eventuali atti amministrativi
Dal 1993 ad oggi, la c.d. privatizzazione del p.i.�L. delega n. 421/1992 + d.lgs. n. 29/1993 e s.m.i.�sino al d.lgs. n. 165/2001 (testo unico sul p.i.)���- il p.i. è regolato dalle leggi sul lavoro privato,�salve norme speciali sul p.i.��- la p.a. gestisce il rapporto con atti privatistici�(non amministrativi), come un privato datore��- i rapporti collettivi e individuali sono disciplinati�dal contratto collettivo, salvi i limiti di legge��- controversie devolute al g.o. (al g.a. solo�le controversie su concorsi e progressioni di carriera)
La privatizzazione resta esclusa�per alcune categorie tassative:���- forze armate e di polizia��- vigili del fuoco��- carriera diplomatica e prefettizia��- ricercatori e prof. universitari��- magistrati e avvocati dello Stato��Regime normativo speciale.�Rapporto gestito con atti amministrativi.�Controversie devolute al giudice amministrativo
La «privatizzazione» sconta�comunque un alto tasso di specialità�con riguardo ad es.:���- ad assunzioni e progressioni di carriera�(principio del concorso pubblico)��- alle norme sui licenziamenti��- alla mobilità intraziendale��- alla responsabilità del dipendente�(include responsabilità penali, amministrative, contabili)
Una specialità accentuatasi negli ultimi anni�(ha ancora senso parlare di «privatizzazione» del p.i.?),�ad esempio:���- Riforma Brunetta (d.lgs. n. 150/2009)�procedimento disciplinare, performance dei dipendenti pubblici��- d.lgs. n. 276/2003 sui contratti di lavoro,�non applicabile alla p.a.��- l. n. 92/2012 e d.lgs. n. 23/2015 sui licenziamenti �di dubbia applicazione al pubblico impiego��- d.lgs. nn. 74-75/2017, riforma Madia del pubblico impiego��- d.l. n. 87/2018, conv. dalla l. n. 96/2018,�su termine e somministrazione, solo settore privato
Questa specialità è ancor più evidente�in tema di diritto sindacale: �rappresentanza sindacale e contrattazione collettiva���Anzitutto:��- nel privato, a basso tasso di legificazione�(diritto del lavoro «extralegislativo»)��- nel pubblico, ad alto tasso di legificazione
E questo è almeno in parte inevitabile, �perché nel p.i. occorre combinare:���- art. 39.1 Cost., libertà sindacale��- art. 97 Cost., imparzialità e buon andamento p.a.��- art. 81 Cost., vincolo del pareggio di bilancio�(l. cost. n. 1/2012)
Infatti���- vige anche nel p.i. il principio di libertà sindacale��- dunque, libertà di organizzazione sindacale e di contrattazione��- ma mentre nel lavoro privato chiunque può trattare con chiunque�(almeno attualmente; salve le norme degli aa.ii.)��- nel p.i. esigenze di imparzialità e buon andamento�richiedono la regolazione legale della materia�
Corte cost. n. 178/2015:���- ha ritenuto ammissibile, ex art. 81 Cost.,�il blocco della contrattazione 2010-2012 e 2013-2014��- ha ritenuto il contrasto con l’art. 39.1 Cost.�della proroga sino al 2015:��«Il carattere ormai sistematico di tale sospensione sconfina, dunque, in un bilanciamento irragionevole tra libertà sindacale (art. 39, primo comma, Cost.), indissolubilmente connessa con altri valori di rilievo costituzionale e già vincolata da limiti normativi e da controlli contabili penetranti (artt. 47 e 48 del d.lgs. n. 165 del 2001), ed esigenze di razionale distribuzione delle risorse e controllo della spesa, all’interno di una coerente programmazione finanziaria (art. 81, primo comma, Cost.)»
I soggetti abilitati a trattare variano anzitutto in ragione�dei livelli di contrattazione collettiva nel p.i.���a) livello quadro: per istituti comuni a più comparti o aree��b) comparto (PTA) e area (dirigenti)��c) livello integrativo
A tal proposito:���- mentre nel lavoro privato gli ambiti oggettivi («categorie»)�della contrattazione sono decisi dalle parti contrattanti��- nel lavoro pubblico le esigenze di organizzazione e di certezza�impongono la predeterminazione degli ambiti di contrattazione��- tuttavia, per rispettare il principio di libertà sindacale,�si è scelta una predeterminazione per via pattizia��- ma in alcuni limiti legali: ad es., max 4 comparti e 4 aree
��La struttura dei comparti (art. 40, c. 2, tupi)��
Precedente
CCNQ 2016 e 2021
Ccnq 3.8.2021
La struttura delle aree (art. 40, c. 2, tupi)
Precedente
CCNQ 2016 e 2021
Ccnq 10.8.2022
Perché tale revisione degli ambiti:���- per ridurre il numero dei rinnovi��- per semplificare le tornate contrattuali��- per puntare alla uniformazione dei trattamenti economici accessori��- resta in ogni caso la possibilità di apposite sezioni contrattuali�interne al contratto
Es.: Ccnl Funzioni Locali 2019-2021:���- norme generali��- norme speciali per:��personale educativo e scolastico�personale di polizia locale�iscritti ad albi od ordini professionali�personale delle professioni (socio)sanitarie
Di recente, Cass. n. 33801/2021 ha dichiarato manifestamente infondata�la q.l.c. di tali aspetti ex art. 39 Cost.���- Dirpubblica è un sindacato rappresentativo (circa il 19%) �nell’ambito delle Agenzie fiscali��- Che successivamente vengono accorpate in unico comparto con gli �Enti pubblici non economici��- Dirpubblica in tal modo scende al 4,37% e non ha diritto di trattare���Secondo la Corte, la disciplina legale del pubblico impiego�soddisfa le esigenze ex art. 97 Cost.
I soggetti della contrattazione collettiva�Parte pubblica: livello quadro e di comparto��ARAN�Agenzia per la Rappresentanze Negoziale�nella Pubblica Amministrazione��- organismo con p.g. di diritto pubblico��- opera sulla base delle istruzioni di «comitati di settore»�(che rappresentano le istanze associative/rappresentative)��- ha la rappresentanza obbligatoria �delle p.a. nella contrattazione��- assiste le p.a., se richiesta, nella contrattazione integrativa
Cfr. art. 41, c. 2, d.lgs. n. 165/2001
Soggetti legittimati a trattare:�a) a livello «quadro»���- per la parte datoriale: l’ARAN��- per la parte sindacale,�la Confederazione «rappresentativa»���Cfr. art. 43, c. 4, tupi
�Soggetti legittimati a trattare:�a) a livello «quadro»���Esempi di contratti quadro:��- 13.8.2021 e 10.8.2022: definizione dei comparti e delle aree��- 19.11.2019: ripartizione delle prerogative sindacali��- 12.4.2022: costituzione delle RSU nei comparti���
(segue)�Soggetti legittimati a trattare:�a) a livello «quadro»���- la Confederazione è tale se affilia altre oo.ss.�(è associazione di associazioni o di «secondo grado»)��- è rappresentativa se affilia oo.ss. «rappresentative»�in almeno due comparti oppure due aree
��(segue)�Soggetti legittimati a trattare:�a) a livello «quadro»���Esempi di Confederazione: CGIL��Filcams - Federazione Lavoratori del Commercio �Filctem - Federazione Lavoratori Chimici, Tessili e dell'Energia �Fillea - Federazione Lavoratori Edili e del Legno �Filt - Federazione Lavoratori dei Trasporti�Fiom - Federazione Lavoratori Metalmeccanici �Fisac - Federazione Lavoratori Banche, Assicurazioni e Credito �Flai - Federazione Lavoratori dell'AgroIndustria �Flc - Federazione Lavoratori della Conoscenza �Fp - Federazione Lavoratori del Pubblico Impiego �Nidil - Federazione delle nuove identità di lavoro �Slc - Federazione Lavoratori della Comunicazione �Spi - Federazione Pensionati��
Cisl
Uil
Soggetti legittimati a trattare:�b) a livello nazionale di comparto o area���Art. 43, c. 1, tupi:��L’ARAN ammette (soltanto) le oo.ss. «rappresentative», cioè:��- almeno il 5% come media��- tra il dato associativo (deleghe sul totale delle deleghe) di comparto/area��- e il dato elettorale (voti alle rsu sul totale dei voti) di comparto�
Soggetti legittimati a trattare:�c) al livello integrativo���- per parte datoriale: la singola p.a. o più p.a. su base territoriale��- nel comparto: rsu e le oo.ss. firmatarie CCNL��- nell’area: oo.ss. firmatarie CCNL���Cfr. art. 43, c. 5, tupi, e i CCNL di comparto e di area,�cui è demandata la determinazione dei soggetti
Le procedure della contrattazione collettiva���- Come si contratta?��- Come si stipula?
Premesso che:���- nel lavoro privato non ci sono regole legali sulle procedure��- nel pubblico impiego, esigenze di buon andamento e controllo e programmazione�della spesa pubblica impongono regole legali imperative��- per il livello integrativo, le regole procedurali sono�dettate in parte dalla legge e in parte dai CCNL
Procedimento di contrattazione di comparto o area:��- richiede la disponibilità di bilancio (legge di stabilità)��- i comitati di settore istruiscono l’ARAN��- l’ARAN ammette alla contrattazione�i sindacati rappresentativi��- l’accordo è concluso con sindacati che raggiungano�complessivamente il 51% come media dato associativo/elettorale�o il 60% come dato elettorale��- l’accordo è sottoposto a verifica di bilancio della Corte dei Conti��- se positiva, è pubblicato in g.u. ed entra in vigore��- se negativa, si riapre la trattativa
A chi si applica il contratto collettivo?���- Nel lavoro privato, vale il principio di rappresentanza:�agli iscritti ai sindacati stipulanti + a chi ne accetta la regolazione��- Nel lavoro pubblico non sarebbe immaginabile una disparità�di trattamento tra dipendenti e p.a.��- Le p.a. sono rappresentate obbligatoriamente dall’ARAN���Inoltre…
Art. 40, c. 4, tupi��«Le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l’osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti»
Art. 45, c. 2, tupi��«Le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti di cui all’articolo 2, comma 2, parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti �non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi»
L’oggetto della contrattazione collettiva���- Cosa può formare oggetto di contrattazione nazionale?��- Cosa può formare oggetto di contrattazione integrativa?��- Cosa non può formare oggetto di contrattazione?�
Nel p.i., nel tempo, mutevole rapporto tra le «fonti»���Per semplificare, dal 1993 ad oggi, tre periodi:��- pre «riforma Brunetta» (2009): �tendenziale valorizzazione autonomia collettiva��- dalla «riforma Brunetta» (2009) alla «riforma Madia» (2017): �tendenziale compressione autonomia collettiva��- dopo la «riforma Madia» (2017): �recupero dell’autonomia collettiva
In generale si può ancora osservare nel p.i.:��- forte ruolo regolatore della legge, in considerazione�del controllo della spesa e dei principi ex art. 97 Cost.��- ergo, più vincoli legali alla contrattazione collettiva,�nei soggetti, nelle procedure, ma anche quanto a oggetto e possibili deroghe��- ruolo accresciuto in forza delle esigenze di riduzione del debito pubblico��- prevalenza del CCNL sul C.I., sempre a fini di centralizzazione�del controllo sulla spesa pubblica��- le competenze del C.I. sono stabilite (dalla legge e) dal CCNL�quanto a soggetti, procedure, oggetto��- valorizzato il C.I. per la premialità e l’efficienza nelle p.a.
Emblematico dell’evoluzione è l’art. 2, c. 2, tupi,�sul rapporto tra legge e contratto collettivo���Pre-Brunetta�«Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario»��Brunetta�«Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge»
(segue)�Riforma Madia��«Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano o che abbiano introdotto discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate, nelle materie affidate alla contrattazione collettiva ai sensi dell’articolo 40, comma 1, e nel rispetto dei principi stabiliti dal presente decreto, da successivi contratti o accordi collettivi nazionali e, per la parte derogata, �non sono ulteriormente applicabili»��- Espunte le parole «solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge»��- Ergo, la contrattazione collettiva si riappropria del «naturale»�potere di deroga (migliorativo) della legge, senza necessità di autorizzazione
La delimitazione degli ambiti di legge, CCNL, C.I.�è oggetto di controllo amministrativo���Art. 46, c. 4, tupi��«L’ARAN effettua il monitoraggio sull’applicazione dei contratti collettivi nazionali e sulla contrattazione collettiva integrativa e presenta annualmente al Dipartimento della funzione pubblica, al Ministero dell’economia e delle finanze nonché ai comitati di settore, un rapporto in cui verifica l’effettività e la congruenza della ripartizione fra le materie regolate dalla legge, quelle di competenza della contrattazione nazionale e quelle di competenza dei contratti integrativi nonché le principali criticità emerse in sede di contrattazione collettiva nazionale �ed integrativa»
Le conseguenze della violazione �dei vincoli finanziari e del riparto di competenze�tra legge, CCNL e C.I.:���- artt. 1339 – 1419, c. 2, c.c.: nullità e sostituzione automatica�- responsabilità contabile della (sola) delegazione pubblica trattante�- responsabilità dirigenziale�- responsabilità disciplinare���Organi che accertano la violazione dei vincoli:�Sez. reg. Corte dei Conti; Dip. Funz. Pubblica; Ministero Economia e Finanze
Materie escluse dalla contrattazione�e disciplinate dalla legge e/o dalle p.a. con atti propri, ad es.:���- risorse per la contrattazione nazionale nella legge di stabilità�- possibili vincoli legali al trattamento economico �(blocco retribuzioni, blocco contrattazione collettiva, �blocco delle progressioni ai fini economici, tagli spese personale, ecc.)�- organizzazione degli uffici �- determinazione uffici di maggiore rilevanza�- verifica dei fabbisogni del personale�- conseguente determinazione della programmazione�- regole di selezione e bandi di concorsi del personale
Materie escluse dalla contrattazione�e disciplinate dalla legge e/o dalle p.a. con atti propri (2):���- poteri e prerogative dirigenziali�- conferimento e revoca incarichi dirigenziali�- disciplina della responsabilità contabile e amministrativa�- disciplina delle incompatibilità�- disposizioni fondamentali su responsabilità disciplinare, mobilità,�valutazione del personale ai fini del salario accessorio, progressioni economiche�- provvedimenti provvisori in caso di stallo nelle trattative�- norme fondamentali sulle prerogative sindacali (es. ripartizione proporzionale)�- elementi fondamentali delle RSU (es. segretezza del voto)�- le regole fondamentali sulla contrattazione collettiva (es. maggioranze)�- struttura e funzioni dell’ARAN�- le norme generali sullo sciopero nei s.p.e.
Materie di competenza del CCNL:���Circa il rapporto individuale��- in generale, rapporti di lavoro e sindacali �- trattamento economico fondamentale�- trattamento accessorio e criteri generali per l’erogazione�- risorse rispettivamente per la performance organizzativa e quella individuale, sulla base di giudizi differenziati; risorse bonus eccellenze�- regolazione della responsabilità disciplinare, mobilità, valutazione del personale ai fini del salario accessorio, progressioni economiche, nei limiti di legge�- inquadramento del personale
Materie di competenza del CCNL (2):���Circa il diritto sindacale��- definizione di aree e comparti (CCNQ)�- rapporti tra i livelli, durata dei contratti, limiti ai c.i.�- disciplina di dettaglio delle RSU�- regole su distacchi, aspettative, permessi sindacali�- gli accordi sulle prestazioni indispensabili
Materie di competenza del contratto integrativo:���Principalmente:��- perseguimento di obiettivi di efficienza e produttività della p.a.��- «Le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese»�(art. 7, c. 5, tupi)��- salario accessorio, in prevalenza legato alla performance��- progressioni economiche orizzontali, selettive�
Art. 40, c. 3-bis, d.lgs. n. 165/2001��«La contrattazione collettiva integrativa assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l’impegno e la qualità della performance, destinandovi, per l’ottimale perseguimento degli obiettivi organizzativi ed individuali, una quota prevalente delle risorse finalizzate ai trattamenti economici accessori comunque denominati ai sensi dell’articolo 45, comma 3. La predetta quota è collegata alle risorse variabili determinate per l’anno di riferimento»
I diritti di partecipazione:���- i diritti di informazione sindacale (v. ad es. art. 4 Ccnl Funzioni locali)��- i diritti di confronto sindacale (v. ad es. art. 5 Ccnl Funzioni locali)
Inderogabilità del contratto collettivo:���- nel privato, derogabilità in melius e non in peius�da parte del contratto individuale��- nel pubblico, è dubbio se sia possibile�la derogabilità in melius:��a) parità di trattamento�vs.�b) la p.a. assicura trattamenti «comunque non inferiori»�a quelli previsti dal contratto collettivo (art. 45)��Secondo alcuni, è possibile solo purché siano�trattamenti migliorativi giustificati e motivati su basi oggettive
��Art. 45, d.lgs. n. 165/2001:��«1. Il trattamento economico fondamentale ed accessorio […] �è definito dai contratti collettivi.��2. Le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti di cui all'articolo 2, comma 2, parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi»���
In realtà, a partire dal d.lgs. n. 150/2009���- il salario accessorio è prevalentemente su base premiale��- è dunque differenziato in base soprattutto�alla valutazione della performance���Ciò consente differenziazioni oggettive�di trattamento economico individuale
L’interpretazione del contratto collettivo:���- le parti, in caso di conflitto sull’interpretazione,�possono stipulare un accordo di interpretazione autentica�retroattivo, che si impone anche ai singoli�(art. 64, t.u.p.i.)��- nel corso del processo, in caso di questione pregiudiziale sull’interpretazione del contratto collettivo, il giudice rimette alle parti stipulanti la possibilità di un accordo �di interpretazione autentica��- se non riesce, la sentenza (parziale) sul punto può formare oggetto di ricorso diretto in Cassazione
Il p.i. «non privatizzato»���- restano fermi libertà sindacale e diritto di sciopero��- per alcune categorie, il contratto collettivo è destinato al recepimento in decreto�(in modo analogo al sistema ex lege n. 93/1983)��- personale della carriera diplomatica, prefettizia, vigili del fuoco, polizia penitenziaria, forze di polizia ad ordinamento civile
Forze armate e personale di polizia ad ordinamento militare���- divieto di sciopero per forze armate e di polizia��- art. 1475 codice ordinamento militare vietava sindacati di militari e adesione ad altre organizzazioni sindacali��- Corte cost. n. 120/2018 ha dichiarato la previsione in contrasto con l’art. 39 Cost.�(solo) dove non ammette sindacati della specifica categoria��- la materia è ora regolata dalla l. 28.4.2022, n. 46, che disciplina le rappresentanze del personale militare��- hanno potere di negoziazione collettiva: gli «schemi di provvedimento» così concertati sono recepiti in d.p.r.�