El rol de los gobiernos subnacionales en la gestión sostenible de los bosques en países federales. El caso argentino��

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Marcelo Capello – Nicolás Cámpoli - Vanessa Toselli – Paula González

IERAL - Universidad Nacional de Córdoba

Belem – Pará – Brasil - 30 y 31 de octubre de 2024

XIII Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local

Temas

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1. Limitaciones para un rol activo de los gobiernos subnacionales en la conservación del bosque

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• Políticas de Nación y Provincias para conservar el bosque nativo en Argentina

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• Dos redistribuciones en juego: intergeneracional e interregional

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4. Programas de conservación especiales en Argentina, Brasil y Paraguay

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5. Algunas recomendaciones para un manejo sostenible del bosque nativo

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Limitaciones para un rol activo de los gobiernos subnacionales en la conservación del bosque

Decisiones privadas sobre el uso de la tierra

Desde el punto de vista privado, si la rentabilidad de la actividad productiva es mayor al costo de deforestar, será conveniente deforestar hasta que beneficio marginal sea igual al costo marginal de deforestar.

Decisiones públicas sobre el uso de la tierra

Limitaciones para los gobiernos subnacionales

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Políticas de Nación y Provincias para conservar el bosque nativo en Argentina

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Incentivos fiscales y económicos para la gestión sostenible del bosque nativo en Argentina

Modelo de toma de decisiones sobre uso de la tierra

2°) PRIVADOS toman decisiones sobre uso de la tierra

1°)

ESTADO fija reglas de juego

Decisiones públicas y privadas para la conservación

ilegal

legal

3°)

ESTADO controla y penaliza

Gobierno Nacional:

Gobierno Provinciales:

• Ley de bosques, fondo para servicios ambientales (FSA), impuestos nacionales, etc.

• Ordenamiento territorial local, penalidades, aplicación de FSA, impuestos provinciales, catastro y situación dominial, etc.

Gobierno Provinciales:

• Controles, aplicación de penas, justicia provincial

Ley de Bosques 26.331 – Año 2007

Posibilidades de uso de suelo y actividades permitidas por categoría y zonas

Source: Nuñez –Godoy (2021) . Law 26.331

Plan de Conservación (PC)

Plan de Manejo Sostenible (PM)

Cambio del uso del manejo del suelo (PCUS)

Actividades permitidas por tipo de plan

Conservación / Apicultura

Ganadería sustentable

Silvicultura - Poda sustentable

Silvicultura - Extracción sustentable

Silvicultura + Apicultura

MGBI

Agricultura extensiva

Elegible para compensación de la Ley Forestal

Zona Roja

Zona Amarilla

Zona Verde

Categoría dentro del OTBN

Zona Roja

Zona Amarilla

Zona Verde

El FNECBN está integrado (entre otros ítems) por:

Las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas a fin de dar cumplimiento a la presente ley, las que no podrán ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional;

El dos por ciento (2%) del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal, correspondientes al año anterior del ejercicio en consideración;

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Ley de Bosques y sus fondos

Montos anuales presupuestados y devengados para FNECBN y el PNPBN (en % del PIB)

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Ley de bosques y aplicación en provincias

Notas: Se toman valores de julio 2022 para MU. Se considera el valor del dólar mayorista promedio junio-julio 2022 ($125.66) y el precio de combustible se obtiene de la Secretaría de Energía de la Nación. Para calcular los montos promedios, no se tienen en cuenta a Tucumán ni a los valores promedio y máximo de Córdoba. Los valores estimados por ha para calibrar el modelo en el caso de Tucumán se obtienen de dividir los montos fijos por la superficie promedio de las Explotaciones Agropecuarias de la provincia según el Censo Nacional Agropecuario 2018 realizado por INDEC (259 ha).

Gran heterogeneidad en criterios de aplicación de fondos, multas, etc.

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Parece ir más allá de las diferencias en las “preferencias regionales”

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Dos redistribuciones en juego: intergeneracional e interregional

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Propietario B

Propietario C

Propietario D

Región 1

Región 2

Propietario A

Prohibición deforestar

Valor de la tierra y prohibición de deforestar

Después de prohibición:

Antes de prohibición:

Compensaciones a propietarios de tierras con bosques

Después de prohibición:

Índice para definir PSA y penalidades considerando variables ambientales y económicas

Equidad interregional

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Región 1

Región 2

Área boscosa muy productiva para actividades agropecuarias

Área poco productiva para actividades agropecuarias

¿Permitir actividades productivas compatibles con el bosque? (Ejemplo: ganadería regenerativa)

¿Obligación de reforestar una porción de ciertas áreas?

Debería cumplirse:

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Programas de conservación especiales en Argentina, Brasil y Paraguay

Plan Provincial Agroforestal de la provincia de Córdoba

Obliga a que los predios agropecuarios, posean entre el 2-5% de su superficie con cobertura arbórea o su equivalente, dentro de los diez años desde la reglamentación de la ley

Ley N°10.467/2017 y Decreto N°1251/2018

Ante incumplimiento, la sanción son multas de hasta el 100% del Impuesto Inmobiliario Rural del predio

Alternativas para cumplimentar

Forestación

Mecanismo de Agregación de Masa Arbórea

Constitución por la implantación y logro de una masa arbórea en el mismo predio

Factores edafoclimáticos (suelo y clima)

Adquisición de un derecho real de superficie forestal

Plan de Forestación

Proyecto Agroforestal Agregado

Autorización de la Autoridad de Aplicación

Desagregación del sitio de la masa arbórea agregada, medida en hectáreas, por cuotas partes transferibles como derechos reales de superficies forestales

El obligado en caso de forestar tiene la posibilidad de elegir la localización de la masa arbórea según, por ejemplo, la productividad de la tierra; dentro de la zona agroforestal correspondiente y bajo autorización de la Autoridad de Aplicación.

Plan Provincial Agroforestal de la provincia de Córdoba

• Para definir el porcentaje de cobertura que debía cumplir cada sitio, que va entre el 2% y 5%, se elaboró un sistema de información geográfico multicriterio en base a varias capas.
• Mientras más prioritarias fuera cada zona o se considera cada zona para su conservación,

mayor será el porcentaje de cobertura que deberá poseer el sitio.

Superficie cubierta (2-5%) según:

MULTICRITERIO

• Capacidad de uso del suelo
• Pendiente
• Precipitaciones
• Catastro
• Cuencas Hídricas
• Mapa OTBN
• Regiones fitogeográficas
• Mapa de susceptibilidad a la erosión eólica y hídrica

INDICE DE FORESTACIÓN APLICANDO MULTICRITERIO

Plan Provincial Agroforestal de la provincia de Córdoba

Plan Provincial Agroforestal de la provincia de Córdoba

Posibles modificaciones:

• Tarifa en lugar de compensación: una agencia gubernamental estipula un pago por parte del obligado con la intención de utilizar los fondos en una fecha posterior para encontrar una compensación adecuada (banco de bosque público). Las tarifas pueden permitir la agregación de obligaciones individuales en áreas más grandes, más beneficiosas para el ambiente y menos productivas.
• Mecanismos de mercado: dentro de estos se encuentran mecanismos como los bancos de conservación y la generación y venta de créditos de bosques/servicios ambientales/biodiversidad. El obligado paga a un tercero un precio acordado a cambio de la cantidad y el tipo requeridos de créditos de conservación que necesita cumplir. Los créditos son ganancias cuantificadas de bosque generadas por acciones que aumentan la extensión, calidad o seguridad del bosque o especies. Un banco de conservación es un área de tierra donde se establecen créditos de biodiversidad antes de cualquier intercambio real de créditos por compensación. Tiene la característica de combinar una serie de compensaciones individuales en un único sitio.

• Menos costos transaccionales
• Aumento de las ganancias y beneficios ambientales vs. resultados ambientales dispersos o aislados de poco o nulo impacto
• Oportunidades de ingresos para dueños, poseedores o tenedores de predios con vocación de conservación

Canje de permisos de Usos del Suelo (Formosa, Argentina)

Mecanismo de intercambio comercial entre propietarios de predios, que permite aumentar las superficies a habilitar en un predio, a cambio de una reduccion equivalente en otro u otros predios, sin afectar los valores maximos de habilitacion definidos a nivel de cada Zona de Ordenamiento Territorial

• Permite lograr una fuerte expansión de las actividades productivas en un predio, sin afectar los valores totales de áreas que deben ser mantenidas con vegetación natural de cada Zona de Ordenamiento Territorial
• Un productor que necesita mayor superficie de habilitación, puede comprar a otro productor (o a la provincia) un permiso de cambio de uso a ser negociados, deben referirse a los mismo grupos fisonomicos, no pudiendo equipararse unos con otros.
• Los canjes deben ser entre unidades biologicamente y climaticamente similares y siempre dentro de las mismas Zonas de Ordenamiento Territorial.
• Las diferencias de superficies resultants en cada predio deben ser registradas en Catastro para entrar en vigencia, constando en los respectivos titulus de propiedad

Posibilita expandir las actividades productivas en un predio sin afectar los valores totales de áreas que deben ser conservadas de cada zona, previendo un mecanismo de mercado entre privados para implementarlo

Reserva Legal - Brasil

Ley N°12.651/2012

Reserva Legal

Todo inmueble rural debe mantener área de cobertura de vegetacion nativa, observando ciertos porcentajes minimos en relacion al área del inmueble

• Autoridad publica puede reducir la RL hasta en un 50% para efectos de restauración, cuando el Municipio tenga ocupada más del 50% del territorio por unidades de dominio publico de conservación de la naturaleza y tierras indígenas autorizadas
• Autoridad publica estatal, previa consulta al Consejo Ambiental del Estado, puede reducir la RL hasta en un 50%, cuando el Estado haya aprobado la Zonificación Ecológica-Económica (ZEE) y mas del 65% de su territorio ocupado por unidades de conservación publicas regularizadas y tierras indígenas homologadas
• De acuerdo a la ZEE estatal, la autoridad federal puede reducir o ampliar la RL.

La ubicacion puede ser escogida por el propietario, pero debe ser aprobada por el órgano ambiental y debe tener en cuenta:

• El plan de Cuenca
• Zona Ecólogica-Económica (ZEE)
• Corredores Ecologicos
• Areas de mayor importancia para la conservacion
• Zonas de mayor fragilidad ambiental

• No puede ser deforestada
• Se permite su explotacion economica mediante gestión sustentable, previamente aprobada, de acuerdo con ciertas modalidades
• La recolección de productos forestales no maderables es gratuita debiendo observer ciertas condiciones
• Se permite el cálculo de las Áreas de Preservación Permanente (APP) en el cálculo del porcentaje según ciertas condiciones

Reserva Legal (RL) - Brasil

Compra de área privada bajo el mismo titular

Compra de área en Unidad de Conservación

Alquiler de servidumbre ambiental

Modalidades

Adquisición de Cuotas de Reserva Ambiental (CRA)

• Área bajo régimen de servidumbre ambiental
• Área protegida en forma de Reserva Privada del Patrimonio Natural (RPPN)
• Área de propiedad de dominio público UC aún no regularizada
• Área de Reserva Legal de pequeñas propiedades o propiedad rural familiar y propiedades equivalentes a éstas (propiedades con hasta cuatro módulos, fiscales, tierras indígenas y áreas tituladas a pueblos y comunidades tradicionales)

Regeneración

Recomposición

Designar un área del inmueble e interrumpir cualquier actividad económica para que el bosque nativo sea naturalmente regenerada

Reposición de la RL que involucra reforestación

1 CRA = 1 hectárea

Reserva Legal - Brasil

Reserva Legal - Brasil

Aspectos a considerar:

• Enfocada en la vegetación nativa con carácter tanto conservacionista como productivo (aprovechamiento sustentable)
• Definición de porcentajes de conservación a nivel nacional por biomas
• Determinación de una fecha pasada como punto de partida para determinar la obligación de compensación (distribución intergeneracional) – Compensación retrospectiva (los impactos asociados al cambio de uso del suelo ocurrieron antes de la decision de llevar a cabo un compensación)
• No sólo considera la recomposición (reforestar) sino también la compensación en diversas alternativas
• Entre las alternativas de compensación no sólo se prevé la generación de recursos privados sino también públicos (compra de área en Unidad de Conservación)
• Prevé la posibilidad de que las jurisdicciones subnacionales (estados y municipios) reducir el porcentaje de la reserva legal cuando la jurisdicción supere un porcentaje del territorio bajo conservación y/o haya aprobado su ordenamiento (Zonificación Ecológica-Económica). También prevé que de acuerdo a la Zonificación Ecológica-Económica estatal, la autoridad federal puede reducir o ampliar la Reserva Legal.

Ley 3.001/06 de Valoración y Retribución de �los Servicios Ambientales - Paraguay

Solución: reconocer a las superficies adicionales a la reserva legal de bosques como áreas destinadas a servicios ambientales que pudieran ser objeto de transacciones comerciales

Ley 422/73

Obligación de proteger, conservar y mejorar los recursos forestales.

El artículo 42 obliga a las propiedades rurales a mantener el 25% como bosques naturales.

Ley 3001/06

Ley 2524/04

Se prohíbe en la Región Oriental realizar actividades de transformación y conversión de superficies con cobertura de bosques.

Los propietarios que habían acatado las disposiciones de la Ley 422/73 “Forestal” expresaron su desacuerdo con la norma ya que ellos ahora no podían utilizar las superficies boscosas que habían conservado por encima de las exigencias legales y sentían que esa situación era injusta, cuando quienes lo habían hecho infringiendo la ley 422/73 podían seguir aprovechando las superficies deforestadas ilegalmente. Exigían una compensación y el Estado no contaba con el dinero para otorgarla.

Esta experiencia muestra la posibilidad de implementar un mecanismo de compensación retrospectiva fijando como punto de partida una fecha histórica (1986) posibilitando cierta equidad intertemporal

Ley 3.001/06 de Valoración y Retribución de �los Servicios Ambientales - Paraguay

¿QUIÉNES ADQUIEREN SERVICIOS AMBIENTALES?

Sentencias judiciales y administrativas:

Los jueces podrán disponer que el monto de las multas y/o composiciones así como el de las condenas pecuniarias civiles, se destine o se realice a través del Régimen de Servicios Ambientales

Obras y actividades de alto impacto: deberán adquirir 1% del costo total de la obra o 1% del plan operativo anual para actividades. Ej.: rutas, canteras, hidroeléctricas, líneas de transmisión y subestaciones, etc.

Se puede optar por la compensación del déficit de la reserva legal establecida en la Ley Forestal. Reglamentada por el Decreto N°175/18, limitado a compensar por Certificados de Servicios Ambientales (CSA) 1:1 de bosques naturales de la misma ecorregión

Adquisiciones voluntarias por Responsabilidad Social Empresarial, NO se puede compensar carbono con los Certificados de Servicios Ambientales

Ley 3.001/06 de Valoración y Retribución de �los Servicios Ambientales - Paraguay

MÉTODO DE VALORACIÓN – COSTO DE OPORTUNIDAD

Se basa en el costo de usar un recurso para propósito que no tienen precios en el mercado o no son comercializados pueden ser estimados usando el ingreso perdido por no usar el recurso en otros usos

Supone la conversión de la superficie para actividades agropecuarias

Incluye el Coeficiente de Producción para Riesgo e Incertidumbre en la Inversión

Matriz de Ponderación Biogeográfica

Donde:

VNE = Valor Nominal Ecosistémico

N = 1,2,…N rubros

IN/ha/año = Ingreso Neto por hectárea y año

CPRI = Coeficiente de Producción para Riesgo e Incertidumbre en la Inversión

PBG = Ponderación Biogeográfica

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Como base referencial para la formulación de pago por servicios ambientales se ha tomado el documento elaborado por el Instituto de Derecho Ambiental (IDEA. Pago por Servicios Ambientales – PSA)

Para la PBG, se uso una matriz sobre Beneficios que Aporta el Capital Natural a la Sociedad adaptado del document Metodologia para la Evaluación Económica de los Daños Ambientales en Costa Rica; elaborado por Gerardo Barrantes y María Isabel Di Mare del Instituto de Políticas para la Sostenibilidad

Ley 3.001/06 de Valoración y Retribución de �los Servicios Ambientales - Paraguay

MECANISMOS TÉCNICOS

Imágenes satélites

• Imagen satelital de fecha próxima posterior al 17 de diciembre de 1986
• Imagen satelital actualizada

Mapas

• Clasificación de ecosistemas
• Uso de la tierra en base a 1986
• Uso actual de la tierra
• Uso alternativo
• Localización de la ecorregion

El área certificada debe contar un informe pericial y plano georreferenciado firmado por un profesional habilitado, con uno de los esquineros de dicha área georreferenciado

Ley 3.001/06 de Valoración y Retribución de �los Servicios Ambientales - Paraguay

MECANISMOS TÉCNICOS Modalidad de Bosques Naturales

¿Qué se certifica?

El excedente del 25% de la reserva legal, de bosque natural o reforestaciones de especies nativas teniendo como base el año 1986

El excedente del 5% de reforestación para propiedades que no hayan tenido bosques a 1986

Bosques naturales o reforestaciones de especies nativas en propiedades de menos de 20 hectáreas

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Algunas recomendaciones para un manejo sostenible del bosque nativo

Principales comentarios sobre la Ley 26,331, su impacto y aplicación:

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• No logró frenar la deforestación a nivel general

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• Aumentó la fragmentación y la probabilidad de deforestación en todas las categorías de conservación.

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• Aumentó la probabilidad de deforestar zonas aptas para la agricultura.

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• No se logró captar con los PSA a los propietarios de tierras con mayor productividad agrícola.

Algunas conclusiones sobre los instrumentos utilizados

Principales comentarios sobre la Ley 26,331, su impacto y aplicación:

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• Los fondos del FNECBN han resultado volátiles y se han deteriorado en el tiempo (principalmente por la inflación)

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• No se han cumplido los requerimientos provinciales de los OTBN (en la mayoría de los casos)

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• Los montos asignados, como así también los aplicados a multas y otros parámetros, son muy heterogéneos y dejan mucho espacio a la discrecionalidad

​

Algunas conclusiones sobre los instrumentos utilizados

Principales comentarios sobre otros instrumentos económicos y fiscales:

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• No existen exenciones significativas para actividades compatibles con el ambiente, ni para la conservación

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• Poca incidencia y penetración de instrumentos económicos como créditos blandos, garantías, programas de fomento, etc.

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• Marco institucional y normativo inadecuado para favorecer prácticas que incentiven los mercados de carbonos, derechos negociables, entre otros.

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Algunas conclusiones sobre los instrumentos utilizados

Recomendaciones sobre instrumentos económicos y fiscales

Restricciones a considerar:

• Equidad entre generaciones de propietarios o tenedores de tierra
• Equidad entre regiones y provincias que integran el país
• Coordinación entre gobiernos de diferente nivel
• Consideraciones de tipo social

Objetivo

Que la rentabilidad esperada por conservar el bosque (con o sin actividad económica compatible) no resulte menor a la rentabilidad esperada de no conservar el bosque (considerando las posibles sanciones)

Comentarios sobre la evidencia empírica

Las experiencias analizadas muestran que:

• Las alternativas de mercado que buscan compensar la pérdida ecosistémica con el valor económico de la producción resultan en la combinación de estrategias.
• No existe un criterio único de aplicación, ni resultados concretos que inclinen la balanza a uno u otro instrumento.
• La evidencia muestra que existen mecanismos de control y seguimiento que permiten, a través de tecnología georeferenciada, cuantificar el valor ecosistémico de la tierra.

El rol de los gobiernos subnacionales en la gestión sostenible de los bosques en países federales. El caso argentino��

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Marcelo Capello – Nicolás Cámpoli - Vanessa Toselli – Paula González

IERAL - Universidad Nacional de Córdoba

Belem – Pará – Brasil - 30 y 31 de octubre de 2024

XIII Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local

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Ley de bosques y aplicación en provincias

Decreto 888/2024 (07/10/2024)

Disolución del Fondo Fiduciario para la Protección Ambiental de los Bosques Nativos (FOBOSQUE) y transferencia de los montos al Tesoro Nacional.

Argumentos:

• No se ha verificado el destino del 2% del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal al Fondo en las planillas anexas a los artículos 49 de la Ley 27.701, 55 de la Ley 27.591 de Presupuesto General de la Administración Nacional para los Ejercicios 2023 y 2021, respectivamente, y 16 del Decreto 331 de 2022 con relación con el Ejercicio 2022
• Informe de la Auditoría realizado por la Sindicatura General de la Nación destaca importantes observaciones respecto del desenvolvimiento del referido Fondo:
• Deficiencias en los registros utilizados que dificultan el seguimiento de las actuaciones y falencias que afectan los Ordenamientos Territoriales de Bosques Nativos originalmente aprobados
• Déficit de capacidad institucional y logística de las jurisdicciones para informar y evidenciar la efectiva aplicación de los fondos
• Inexistencia de informes de gestión, estadísticas e indicadores y la inexistencia de un Manual Operativo

No se elimina el Fondo Nacional de Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos (FNECBN).

Se transfieren las sumas resultantes del Fondo al Tesoro Nacional, después de la aplicación de las sumas de dinero de conformidad con lo establecido en el Art. 32 de la Ley 26.331.