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Desafíos y oportunidades del sector subnacional en Paraguay

Axel Radics – BID

XIV Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local

Asunción, Paraguay – Setiembre 2025

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Gobiernos subnacionales en América Latina. �¿Qué se espera de ellos? – Avances y desafíos

Gobiernos subnacionales en Paraguay. Desafíos y oportunidades a la luz de la buena práctica global

Agenda

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En ALC, el sector público subnacional se ha duplicado

Estabilizándose desde 2010, con alta heterogeneidad entre países…

Gasto subnacional como % del gobierno agregado

Fuente: BID (1997), Daughters y Harper (2006), BID (2018) y elaboración propia con base a datos de las autoridades nacionales para 12 países con información histórica

Gasto subnacional como % del gobierno agregado (por país)

Fuente: elaboración propia con base a datos de las autoridades nacionales

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Más de 17.500 GSN (98% municipios) en una región crecientemente urbana

Elección popular de autoridades subnacionales en casi todos los países

Amplia desigualdad territorial: brecha de desarrollo entre regiones ricas y pobres de los países duplica la prevalente en la OECD

Características básicas

GSN brindan servicios clave

En países más descentralizados, educación, salud y seguridad ciudadana

Ejecutan un tercio de la inversión pública, superando 40% en los países más grandes

En casi todos los países, mejora del espacio público; agua y saneamiento; recolección de residuos; transporte y tránsito; emisión de licencias…

¿En qué consiste el sector público subnacional en América Latina y el Caribe?

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Al acercar el gobierno al ciudadano, se espera…

…una asignación de los recursos públicos que responda mejor a lo que demanda y necesita la población…

…mejoras en la rendición de cuentas…

…“laboratorios” de innovación de políticas públicas por parte de los gobiernos subnacionales…

…aprovechando el conocimiento local de los GSN, contribuir al desarrollo territorial

Qué se espera de los gobiernos subnacionales

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Adecuadas capacidades

GSN con capacidad para cumplir con sus responsabilidades:

En los gastos y servicios que proveen

En generación de ingresos propios y acceso a financiamiento

Con transparencia y mecanismos de rendición de cuentas

Adecuados incentivos

Claridad sobre quién hace qué

Procurar que los contribuyentes paguen por los servicios que reciben

Transferencias que “sigan la función”, compensen entre GSN y busquen alcanzar metas de desarrollo, en base a criterios objetivos de asignación

Establecer y hacer cumplir un marco de responsabilidad fiscal subnacional

Entes de coordinación sólidos

Pero alcanzar el potencial de los GSN requiere ciertas condiciones institucionales

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A pesar de ciertos avances, los países de ALC no han mantenido los incentivos deseables

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Ingresos subnacionales como % del PIB

Transferencias como % de ingresos totales

Fuente: elaboración propia con base a datos de las autoridades nacionales

Fuente: OCDE – Fiscal decentralization database, SNG-WOFI y elaboración propia en base a datos de las autoridades nacionales – 2022 o año más próximo disponible

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Deuda subnacional como % del PIB

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9º país en superficie, 15º en población de ALC

17 departamentos, 263 municipios, distrito capital

40% de la población en Gran Asunción; 75% de municipios tiene menos de 20,000 hab.

Gobiernos subnacionales en Paraguay

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Gasto gobiernos subnacionales en Paraguay

Fuente: elaboración propia en base a información del MEF e INE de Paraguay.

El gasto subnacional de Paraguay es 10.6% del gasto consolidado, y 1.9% del PIB. En términos de gasto consolidado esto es similar a Uruguay, aunque allí el gasto subnacional llega a 3% del PIB.

Asunción representa 30% del gasto municipal, cuatro veces más que el municipio que le sigue, Ciudad del Este. Tiene un enorme peso de gasto corriente, vinculado principalmente a gasto de personal. La fracción dedicada a inversión pública de todos los municipios, 30%, es similar al promedio de la region (31%).

Existe baja ejecución presupuestaria de la inversión pública, ya que dicha inversión depende de las transferencias por royalties, que solo se concretan una vez que los municipios presentan informes de ejecución presupuestaria. Más de la mitad de los municipios presentan dichos informes con periodicidad superior a un cuatrimestre, lo cual retrasa la transferencia de royalties, reduciendo la capacidad de ejecución presupuestaria del municipio: en 2024, se ejecutó 61% del Presupuesto vigente.

Departamentos ejecutan alrededor de un cuarto del gasto subnacional, y apenas 0.1% del PIB en inversión pública; su principal gasto es ser ejecutores de transferencias, principalmente para alimentación escolar. En este sentido hay espacio para hacer cumplir el art. 161 de la constitución, que indica que son representantes del poder ejecutivo en lo que hace a la ejecución de la política nacional, nombrando delegados del gobierno central en los departamentos para desconcentrar los sectores a nivel departamental, de manera de acercar el Estado al territorio.

Municipios: funciones extensas; en materia de educación y cultura; salud e higiene; desarrollo humano y social; puede dar lugar a duplicación de funciones con el gobierno central. Un ejemplo de brechas de servicio es recolección de basuras, que es un servicio municipal, servicio en el cual si bien fue subiendo la cobertura durante las últimas dos décadas, en 10 de los 17 departamentos la cobertura es menor al 50% de las viviendas.

Para abordar los problemas de bajas capacidades y atomización municipal, considerar descentralización asimétrica: cesión de funciones a gobierno central para municipios pequeños, con bajas capacidades; o asociaciones municipales; o consolidación municipal.

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Gasto gobiernos subnacionales en Paraguay

Desafíos y oportunidades

Ejecución presupuestaria de la inversión pública

Aprovechar los departamentos para acercar el Estado a la población

Municipios: funciones amplias, brechas de servicios

Alternativas para abordar heterogeneidad municipal

El gasto subnacional de Paraguay es 10.6% del gasto consolidado, y 1.9% del PIB. En términos de gasto consolidado esto es similar a Uruguay, aunque allí el gasto subnacional llega a 3% del PIB.

Asunción representa 30% del gasto municipal, cuatro veces más que el municipio que le sigue, Ciudad del Este. Tiene un enorme peso de gasto corriente, vinculado principalmente a gasto de personal. La fracción dedicada a inversión pública de todos los municipios, 30%, es similar al promedio de la region (31%).

Existe baja ejecución presupuestaria de la inversión pública, ya que dicha inversión depende de las transferencias por royalties, que solo se concretan una vez que los municipios presentan informes de ejecución presupuestaria. Más de la mitad de los municipios presentan dichos informes con periodicidad superior a un cuatrimestre, lo cual retrasa la transferencia de royalties, reduciendo la capacidad de ejecución presupuestaria del municipio: en 2024, se ejecutó 61% del Presupuesto vigente.

Departamentos ejecutan alrededor de un cuarto del gasto subnacional, y apenas 0.1% del PIB en inversión pública; su principal gasto es ser ejecutores de transferencias, principalmente para alimentación escolar. En este sentido hay espacio para hacer cumplir el art. 161 de la constitución, que indica que son representantes del poder ejecutivo en lo que hace a la ejecución de la política nacional, nombrando delegados del gobierno central en los departamentos para desconcentrar los sectores a nivel departamental, de manera de acercar el Estado al territorio.

Municipios: funciones extensas; en materia de educación y cultura; salud e higiene; desarrollo humano y social; puede dar lugar a duplicación de funciones con el gobierno central.

Un ejemplo de brechas de servicio es recolección de basuras, que es un servicio municipal, servicio en el cual si bien fue subiendo la cobertura durante las últimas dos décadas, en 10 de los 17 departamentos la cobertura es menor al 50% de las viviendas.

Para abordar los problemas de bajas capacidades y atomización municipal, considerar descentralización asimétrica: cesión de funciones a gobierno central para municipios pequeños, con bajas capacidades; o asociaciones municipales; o consolidación municipal.

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Ingresos municipios en Paraguay

Fuente: elaboración propia en base a información del MEF e INE de Paraguay.

Gobiernos departamentales no tienen ingresos propios, dependen 100% de transferencias, incluyendo el aporte de 15% del IVA (difícil de estimar, por esto no se cumple) y el 15% del impuesto inmobiliario recaudado en cada departamento.

La autonomía fiscal de los municipios de Paraguay es en promedio superior al promedio de la región, pero alrededor de la mitad de los municipios reciben más de 70% de sus ingresos totales vía transferencias.

En Asunción casi todos los ingresos son propios, porque no cumple con el requisito de presentar estados financieras para recibir royalties.

El 70% de los ingresos propios viene de ingresos tributarios.

El principal ingreso es inmobiliario; también es importante la patente comercial; fuera de Asunción la patente de rodados; y en Asunción la recolección de residuos sólidos y la contribución por conservación de pavimento.

A nivel municipal, los municipios se quedan con el 69% de la recaudación del inmobiliario: 15% va al departamento; 15% a municipios con menores recursos; y 1% para el Servicio Nacional de Catastro, que liquida el impuesto inmobiliario a favor de cada municipalidad.

Problemas del inmobiliario: valuaciones no actualizadas que distan del valor de mercado, e impedimento de actualizaciones por encima del 15%; padrones incompletos; insuficiente fiscalización; desincentivo por resignar 31% del impuesto.

Explorar otros impuestos.

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Ingresos municipios en Paraguay

Desafíos y oportunidades

Abordar desafíos de recaudación del inmobiliario…

…sin descuidar otros ingresos propios con alto potencial

Abordando también en ingresos la heterogeneidad municipal

Gobiernos departamentales no tienen ingresos propios, dependen 100% de transferencias, incluyendo el aporte de 15% del IVA (difícil de estimar, por esto no se cumple) y el 15% del impuesto inmobiliario recaudado en cada departamento.

La autonomía fiscal de los municipios de Paraguay es en promedio superior al promedio de la región, pero alrededor de la mitad de los municipios reciben más de 70% de sus ingresos totales vía transferencias.

En Asunción casi todos los ingresos son propios, porque no cumple con el requisito de presentar estados financieros para recibir royalties.

El 70% de los ingresos propios viene de ingresos tributarios.

El principal ingreso es inmobiliario; también es importante la patente comercial; fuera de Asunción la patente de rodados; y en Asunción la recolección de residuos sólidos y la contribución por conservación de pavimento.

A nivel municipal, los municipios se quedan con el 69% de la recaudación del inmobiliario: 15% va al departamento; 15% a municipios con menores recursos (cómo se definen); y 1% para el Servicio Nacional de Catastro, que liquida el impuesto inmobiliario a favor de cada municipalidad.

Problemas del inmobiliario: valuaciones no actualizadas que distan del valor de mercado, e impedimento de actualizaciones por encima del 15%; padrones incompletos; insuficiente fiscalización; desincentivo por resignar 31% del impuesto.

Explorar otros impuestos.

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Transferencias intergubernamentales�Desafíos y oportunidades

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Único país que coparticipa para todos los municipios un recurso natural (en Paraguay es renovable y estable)

Reciente reforma del FONAE en la dirección correcta

Reconsiderar criterios de asignación de transferencias

El principal sistema de transferencias son los royalties. Paraguay es el único país en el cual el principal mecanismo de coparticipación surge de un recurso natural. En este caso es un recurso natural renovable, lo cual hace más razonable que se coparticipe a todos los municipios, y tiene la virtud de ser un recurso estable en el tiempo, lo que da previsibilidad a la planificación presupuestaria.

Como sabemos, la mitad de los ingresos por las binacionales se asignan a los gobiernos subnacionales, de los cuales 40% se asigna a los municipios y el 10% a las gobernaciones. Dentro del 40% a los municipios, 15% va a los municipios afectados, y 25% a los no afectados.

Hay un problema con la definición de municipios afectados. Hay municipios que no estarían afectados pero se considera que lo son. De hecho, el número de municipios afectados se incrementó de 55 a 76 sin explicación clara.

Problema distributivo: municipios afectados generan en promedio más ingresos propios per cápita que no afectados, y además reciben más transferencias

Tanto para los municipios afectados como para los no afectados, la distribución se hace 50% en base a la población, y 50% en partes iguales para cada municipio.

Distribuir en base a población es buena práctica: termina beneficiando a los municipios más pobres, ya que sus habitantes tienen menor capacidad contributiva que un habitante de un municipio rico.

Distribuir en partes iguales en cambio no tiene sentido: es asumir que un municipio pequeño tiene la misma necesidad de gasto que un municipio grande, cuando los desafíos son muy distintos. Además, estimula la atomización municipal; y no contribuye lo suficiente a reducir las disparidades fiscales entre municipios.

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Transferencias intergubernamentales

Crecimiento número de municipios: de 199 en 1989 a 263 actualmente

¿Cómo reducir la desigualdad territorial, procurando que los GSN puedan proveer servicios públicos similares en todo el territorio?

Disparidad fiscal = necesidades de gasto (NG) – capacidad fiscal (CF)

NG = F (costos de provisión). Proxi: densidad; ruralidad

CF = F (bases tributarias). Proxi: pobreza; ingreso

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Fuente: elaboración propia en base a información del MEF e INE de Paraguay.

El principal sistema de transferencias son los royalties. Paraguay es el único país en el cual el principal mecanismo de coparticipación surge de un recurso natural. En este caso es un recurso natural renovable, lo cual hace más razonable que se coparticipe a todos los municipios, y tiene la virtud de ser un recurso estable en el tiempo, lo que da previsibilidad a la planificación presupuestaria.

Como sabemos, la mitad de los ingresos por las binacionales se asignan a los gobiernos subnacionales, de los cuales 40% se asigna a los municipios y el 10% a las gobernaciones. Dentro del 40% a los municipios, 15% va a los municipios afectados, y 25% a los no afectados.

Hay un problema con la definición de municipios afectados. Hay municipios que no estarían afectados pero se considera que lo son. De hecho, el número de municipios afectados se incrementó de 55 a 76 sin explicación clara.

Tanto para los municipios afectados como para los no afectados, la distribución se hace 50% en base a la población, y 50% en partes iguales para cada municipio.

Distribuir en base a población es buena práctica: termina beneficiando a los municipios más pobres, ya que sus habitantes tienen menor capacidad contributiva que un habitante de un municipio rico.

Distribuir en partes iguales en cambio no tiene sentido: es asumir que un municipio pequeño tiene la misma necesidad de gasto que un municipio grande, cuando los desafíos son muy distintos. Además, estimula la atomización municipal; y no contribuye lo suficiente a reducir las disparidades fiscales entre municipios.

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Deuda municipal – Desafíos y oportunidades

Deuda municipal, relativamente baja (excepto en Asunción)

Desarrollo de marco de responsabilidad fiscal subnacional

Esencial monitoreo oportuno y efectivo del cumplimiento de dicho marco (vía SIARE municipal)

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Fuente: elaboración propia en base a información del MEF e INE de Paraguay.

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Desafíos y oportunidades institucionales

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Consolidar al ente de coordinación nacional en articulación con las entidades relevantes

Modernizar el marco normativo de incentivos a la gestión subnacional

Desarrollar programas de asistencia técnica, incluyendo la implementación del SIARE municipal

Visión de aprovechar el territorio para diversificar las fuentes de crecimiento

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Desafíos y oportunidades del sector subnacional en Paraguay

Axel Radics – BID

XIV Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local

Asunción, Paraguay – Setiembre 2025