Правовые основы противодействия коррупции
План
1. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ�(ред. от 11.07.2011)�«О противодействии коррупции» (ст. 2)
Правовую основу противодействия коррупции составляют
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
К специально посвященным противодействию коррупции относится и целый ряд международных правовых актов с участием России:
Цели настоящей Конвенции заключаются в следующем:
a) содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;
b) поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов;
c) поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.
a) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
b) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.
Конвенция в ст. 6 предусматривает перечень деяний, которые должны преследоваться в уголовно-правовом порядке в государствах - участниках Конвенции. К таким деяниям Конвенция относит:
Целью Конвенции является «предусмотреть во внутреннем праве эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможность получения компенсации за ущерб» (ст. 1).
Присоединение к международным актам означает необходимость приведения национального законодательства в соответствие с ними. Это необходимо для устранения нормативных коллизий.
В вышеназванных документах центральное место занимает термин "коррупция".
При детальном анализе их правовых положений можно заметить, что ни в одном из них кроме Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию не сформулировано основного понятия.
Ст. 2 Конвенции гласит: "для целей настоящей Конвенции "коррупция" означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового".
Как видно, это определение распространяет свою юридическую силу лишь на данный документ.
Модельный закон о борьбе с коррупцией Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Принят в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. Постановлением N 13-4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) дает более развернутое определение:
2. Федеральный закон «О противодействии коррупции»
занимает центральное место в системе антикоррупционного законодательства Российской Федерации.
Им вводится система мер противодействия коррупции, даются ключевые определения в данной сфере:
В целом Закон имеет рамочный характер и содержит множество отсылочных норм, норм-принципов, норм-деклараций.
В соответствии с п.1 ст.1 Федерального закона N 273-ФЗ коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача и получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а равно совершение вышеуказанных действий от имени или в интересах юридического лица.
Анализ международных актов, зарубежного законодательства, научных публикаций по вопросам противодействия коррупции, а также проведенные социологические исследования, в том числе в форме анкетирования, позволяют сделать вывод о том, что в данном Законе применен узкий подход к раскрытию явления коррупции.
Согласно п.2 ст.1 Федерального закона N 273-ФЗ под противодействием коррупции подразумевается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению ее причин (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Принципы реализации противодействия коррупции
Основными принципами реализации противодействия коррупции ст.3 Федерального закона N 273-ФЗ названы:
Принцип признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина
является конституционным и универсальным. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Статья 18 Конституции РФ закрепляет: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".
В Федеральном законе «О противодействии коррупции» данный принцип приобретает особый смысл, поскольку коррупция как негативное социальное явление приводит к нарушению прав граждан, к несоблюдению условий нормальной конкуренции между субъектами экономической деятельности, к дискредитации института публичной гражданской службы в государстве.
Принцип законности
также является конституционным и общеотраслевым принципом российского права.
Законность - это состояние постоянного и точного выполнения качественного и справедливого законодательства, обеспечиваемое неотвратимостью применения мер государственного принуждения в случае нарушений. Режим законности - определенное состояние реального уровня соответствия действующих общественных отношений законам и другим нормативным актам.
Контекст рассматриваемого закона позволяет выделить следующие направления его реализации:
Принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
к сожалению, пока не занял достойного места в нашем законодательстве. Причиной тому - и отсутствие основополагающих законов о государственных органах и их деятельности. Чаще всего этот принцип замещается гораздо более узким по сфере своего применения принципом гласности. Например, принципом гласности руководствуется в своей деятельности Правительство РФ (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации».
Мы можем обнаружить этот принцип в некоторых отраслевых законах:
Принцип неотвратимости ответственности
из российских нормативных правовых актов исчез. Тем не менее Конституционный Суд РФ продолжает оперировать понятием неотвратимости ответственности и даже назвал его по-прежнему принципом неотвратимости юридической ответственности, причем не только в сфере уголовного, но и налогового права. Например, его содержание раскрывается в Постановлении от 14 июля 2005 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса РФ в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа.
В современной России это понятие используется также в заявлениях по ратификации международных конвенций ("Российская Федерация исходит из того понимания, что положения... Конвенции должны применяться таким образом, чтобы обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений, подпадающих под действие Конвенции").
То, что Федеральный закон «О противодействии коррупции» называет в качестве одного из принципов именно неотвратимость ответственности за коррупционные правонарушения, имеет цель подчеркнуть серьезность антикоррупционной политики и ориентированность на конкретные итоги деятельности по противодействию коррупции. Данный принцип означает, что за каждый факт коррупционного нарушения (при условии доказательства вины, разумеется) должно назначаться адекватное наказание. Этот принцип раскрывается далее в ст. ст. 13 и 14 Федерального закона, где раскрываются особенности ответственности физических и юридических лиц за коррупционные нарушения.
Принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер
отражает специфику коррупции как явления, требующего адекватного и системного реагирования. Комплексность использования мер противодействия коррупции ориентирована как на профилактическую работу, так и на непосредственную борьбу с коррупционными проявлениями и ликвидацию их последствий. Противодействие коррупции должно стать одним из компонентов государственного управления.
Коррупция выражается в незаконном перераспределении материальных благ с использованием своего служебного положения. Решение данной проблемы в значительной степени лежит в русле создания такой системы распределения материальных благ, которая в глазах общества выглядит экономически эффективной и социально оправданной. Решение данной задачи требует включения всех мер социального воздействия - от правовых до информационно-пропагандистских.
В первую очередь это формирование рынка, основанного на конкуренции и нацеленного на максимальное удовлетворение запросов потребителей. Одним из первых законов является Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Антикоррупционные законы экономического характера не могут работать сами по себе, они должны обеспечиваться эффективно работающей системой контрольно-надзорных органов, наличием профессиональных кадров, способных применять "экономическое" законодательство, широким обсуждением в прессе, в электронных средствах массовой информации решаемой задачи.
Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции
ориентирует на организацию повседневной работы в нормальном режиме, воспитание в обществе нетерпимости к коррупции, поднятие престижа публичной гражданской службы и обеспечение ее стабильности, воспитание нового поколения государственных и муниципальных служащих. Этот принцип задает тон реализации всего массива нормативных актов о публичной гражданской службе, а также тех нормативных актов, которые определяют порядок реализации прав граждан и организаций в административных отношениях. Нормативная база деятельности государственных и муниципальных служащих не должна быть коррупциогенной и подталкивать их к произвольному правоприменению. Важную роль в реализации этого принципа должно сыграть само общество.
Принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами
подчеркивает общесоциальный характер проблемы коррупции.
Сотрудничество предполагает:
К сожалению, данный принцип наиболее слабо реализован как в тексте Федерального закона «О противодействии коррупции», так и в действующем российском законодательстве.
Опора на гражданское общество в борьбе с преступностью в целом и коррупцией в частности является важным направлением деятельности правоохранительных органов в демократических странах. В ст. 22 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию говорится о защите лиц, сотрудничающих с правосудием, и свидетелей и предлагается обеспечение эффективной и надлежащей защитой тех, кто сообщает о коррупционных преступлениях, сотрудничает с органами, осуществляющими расследования и разбирательства.
6. Проблемы совершенствования российского законодательства о противодействии коррупции
Принятие Федерального закона "О противодействии коррупции" имеет именно такое систематизирующее значение в отношении действующего антикоррупционного законодательства. Закон направлен на решение следующих проблем, в целом нашедших отражение в Национальном плане противодействия коррупции:
Отмечая то обстоятельство, что Закон создает законодательную базу антикоррупционного правопорядка в нашей стране, тем не менее следует обратить особое внимание на неполное решение проблем, стоявших перед данным актом.