ELBANO DE NUCCIO

Riforma del 139/05

Dal progetto alla realtà: il futuro prende forma

• Il 4 settembre 2025 il Consiglio dei Ministri ha rinviato ad una successiva seduta l’esame dello schema di disegno di legge recante «Delega al Governo per la riforma della disciplina dell’ordinamento della professione di dottore commercialista e di esperto contabile»

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• L’11 settembre 2025 il Governo ha approvato lo schema di disegno di legge recante «Delega al Governo per la riforma della disciplina dell’ordinamento della professione di dottore commercialista e di esperto contabile»

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• Il 26 settembre 2025 il disegno di legge è stato presentato alla Camera dei Deputati (AC 2628)

alla Camera dei Deputati, lo stesso giorno, è stato presentato anche il disegno di legge recante «Delega al Governo per la riforma dell’ordinamento forense» (AC 2629)

Il disegno di legge recante «Delega al Governo per la riforma della disciplina degli ordinamenti professionali» è stato presentato il 29 settembre 2025 al Senato (AS 1663)

• Ai due rami del Parlamento spetterà l’approvazione della Legge delega

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• Il Governo dovrà poi adottare il decreto delegato entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge delega

ITER DELLA RIFORMA

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L’articolo 2 della legge delega fissa i principi e i criteri direttivi a cui il Governo dovrà attenersi nell’adottare il decreto di riforma dell’ordinamento professionale

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In particolare il decreto di riforma dovrà

• Riorganizzare le attività oggetto della professione di Dottore Commercialista e di Esperto Contabile
• Introdurre una disciplina organica dell’esercizio della professione in forma associata e in forma societaria
• Riordinare la disciplina delle situazioni di incompatibilità con l’esercizio della professione
• Riformare la disciplina dei compensi, fermo restando quanto disposto dalla legge sull’equo compenso
• Disciplinare delle ipotesi di cancellazione dall’albo professionale
• Disciplinare i titoli di specializzazione
• Prevedere che il tirocinio possa essere svolto completamente nel corso degli studi universitari
• Introdurre la disciplina di possibili forme collettive di assicurazione per la responsabilità civile derivante dall’esercizio dell’attività professionale
• Revisionare, razionalizzare e semplificare le disposizioni in materia disciplinare
• Aggiornare le competenze dei Consigli degli Ordini territoriali e del Consiglio Nazionale
• Apportare modiche alle modalità di svolgimento delle elezioni dei Consigli degli Ordini e ridefinire i requisiti per l’elezione a Consigliere dell’Ordine e per il mantenimento della carica
• Apportare modifiche alle modalità di svolgimento delle elezioni del Consiglio Nazionale e ridefinire o requisiti per l’elettorato passivo a Consigliere nazionale e per il mantenimento della carica

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I punti di intervento della riforma

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Per contribuire fattivamente al processo di riforma è necessaria una profonda riflessione sul nostro futuro, tenendo conto del mutato contesto sociale, economico e soprattutto professionale

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Si dovranno realizzare interventi che rendano la nostra Professione più attuale, più competitiva e più attraente per i giovani e che soprattutto restituiscano CENTRALITA’ ALLA PROFESSIONE

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Ciò dovrà essere realizzato

• tutelando le nostre prerogative professionali scongiurando la creazione di altri albi/elenchi professionali
• Valorizzando il patrimonio di conoscenze e competenze
• rendendo i Commercialisti più competitivi
• Dotando la Categoria di nuovi strumenti per l’esercizio anche collettivo della professione
• Valorizzando gli Ordini territoriali e rafforzando il loro ruolo di tutela dell’interesse pubblico
• Assicurando un maggior contatto tra gli iscritti e gli organi di governo territoriali e nazionali
• Riducendo i tempi di accesso all’esercizio della professione
• Valorizzando le capacità e premiando il merito

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Obiettivi

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Testo Consiglio dei Ministri 4 settembre 2025 (rinviata approvazione)

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Il confronto tra i testi dello schema di legge delega

Testo Consiglio dei Ministri 11 settembre 2025 (testo approvato)

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«a) riorganizzazione delle attività oggetto della professione di dottore commercialista e di esperto contabile, al fine di riordinare le disposizioni vigenti, indicando le attività riservate da specifiche disposizioni di legge e distinguendole da quelle che connotano tipicamente la professione di dottore commercialista e di esperto contabile nell’ambito tributario, economico aziendale, finanziario, societario e della crisi d’impresa e giuslavoristico*, ferme rimanendo le competenze nei suddetti ambiti attribuite dalla normativa vigente alle altre professioni regolamentate o dalla legge 14 gennaio 2013, n. 4, alle professioni non organizzate;»

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* testo eliminato prima del Consiglio dei Ministri del 4 settembre 2025

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SPUNTI DI RIFLESSIONE

• Gli ambiti di intervento della professione di dottore commercialista e di esperto contabile
• Le attività riservate e le attività tipiche della professione: l’importanza della loro ricognizione
• Gli ambiti di intervento delle professioni non ordinistiche di cui alla legge 14 gennaio 2013, n. 4

Riorganizzazione delle attività oggetto della professione

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La legge delega prevede, come il D.Lgs. 139/2005, gli ambiti della competenza dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, richiamando l’ambito tributario, economico aziendale, finanziario, societario e della crisi d’impresa

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Il mancato richiamo dell’ambito «giuslavoristico» espunto dallo schema di legge delega approvato dal Consiglio dei Ministri l’11 settembre 2025 impedirà ai dottori commercialisti e agli esperti contabili di svolgere le attività connesse agli adempimenti in materia di lavoro ?

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Non basta eliminare un termine per sottrarre competenze !!!

La risposta va ricercata all’interno dell’ordinamento dei consulenti del lavoro e nello schema di legge delega per la riforma della disciplina degli ordinamenti professionali

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• Art. 1, co. 1, legge 12/1979 (Norme per l'ordinamento della professione di consulente del lavoro) :

«Tutti gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori dipendenti, quando non sono curati dal datore di lavoro, direttamente od a mezzo di propri dipendenti, non possono essere assunti se non da coloro che siano iscritti nell'albo dei consulenti del lavoro a norma dell'articolo 9 della presente legge, salvo il disposto del successivo articolo 40, nonché da coloro che siano iscritti negli albi degli avvocati e procuratori legali, dei dottori commercialisti, dei ragionieri e periti commerciali, i quali in tal caso sono tenuti a darne comunicazione agli ispettorati del lavoro delle province nel cui ambito territoriale intendono svolgere gli adempimenti di cui sopra.»

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• Art. 2, co. 1, lett. c) dello Schema di disegno di legge recante “Delega al governo per la riforma della disciplina degli ordinamenti professionali” (tra cui sono ricompresi i consulenti del lavoro):

«definire le attività professionali riservate o comunque attribuite anche in via non esclusiva a ciascuna professione, prevedendo che agli iscritti negli albi professionali sia riconosciuta competenza specifica nelle materie oggetto della professione come definite dalle norme vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge; prevedere che, in ogni caso, le competenze siano attribuite agli iscritti in ciascun Albo in coerenza con il percorso formativo di accesso alla professione, come individuato dal titolo di studio, dal tirocinio e dalle materie oggetto dell'esame di abilitazione, ove previsto dalla normativa vigente; in ogni caso, ove previsto, l’oggetto delle singole professioni può essere stabilito solo con legge e deve essere coordinato tra le professioni che svolgono attività similari. Tutto ciò che la legge non indica come attribuito alla competenza di una o più professioni è libero e può essere svolto da tutti i professionisti;»

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Riorganizzazione delle attività oggetto della professione:

Gli ambiti di intervento della professione di dottore commercialista e di esperto contabile

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Una professione priva di identità, o una professione ampia che ricomprende numerosi ambiti di intervento?

La ricognizione delle numerose attività riservate e tipiche mostra la complessità, la multidisciplinarietà e l’ampiezza della professione: dall’irrinunciabile «Commercialista di base» al necessario «Commercialista specialista»

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• L’importanza dell’individuazione del perimetro delle attività esercitabili non è sfuggita al Governo, che ha ritenuto di dover prevedere anche nel disegno di legge delega per la per la riforma della disciplina degli ordinamenti professionali la necessità di «definire le attività professionali riservate o comunque attribuite anche in via non esclusiva a ciascuna professione, prevedendo che agli iscritti negli albi professionali sia riconosciuta competenza specifica nelle materie oggetto della professione»

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• L’importanza dell’individuazione del perimetro delle attività riservate e tipiche della professione è stata costantemente affermata dalla Corte di Cassazione negli ultimi 10 anni

Solo un Ordinamento che fissa in maniera dettagliata le competenze dei Commercialisti ha consentito di ribaltare gli orientamenti della giurisprudenza, permettendo non solo la tutela delle «attività riservate» ma anche la tutela delle «attività tipiche».

Il solco tracciato dalla sentenza della Cassazione penale, Sez. un., n. 11545 del 23 marzo 2012, con la quale è stato chiarito che:

«Concreta esercizio abusivo di una professione, punibile a norma dell’art. 348 cod. pen., non solo il compimento senza titolo, anche se posto in essere occasionalmente e gratuitamente, di atti da ritenere attribuiti in via esclusiva a una determinata professione, ma anche il compimento senza titolo di atti che, pur non attribuiti singolarmente in via esclusiva, siano univocamente individuati come di competenza specifica di una data professione, allorché lo stesso compimento venga realizzato con modalità tali, per continuatività, onerosità e (almeno minimale) organizzazione, da creare, in assenza di chiare indicazioni diverse, le oggettive apparenze di un’attività professionale svolta da soggetto regolarmente abilitato»

È stato ribadito da numerose sentenze della Suprema Corte (da ultimo Cass. Civ., sez. II, 7 febbraio 2024, n. 3495)

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Riorganizzazione delle attività oggetto della professione:

Le attività riservate e le attività tipiche della professione: l’importanza della ricognizione

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Il richiamo della legge 4/2013 e delle professioni non ordinistiche produrrà effetti sulle competenze dei Commercialisti?

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Un’attenta lettura delle disposizioni della legge 14 gennaio 2013, n. 4 rende evidente che nessuna competenza specifica è attribuita alle professioni non organizzate

L’art. 1, co. 2 della legge 4/2013 definisce la professione non organizzata in ordini o collegi, come «l'attività economica, anche organizzata, volta alla prestazione di servizi o di opere a favore di terzi, esercitata abitualmente e prevalentemente mediante lavoro intellettuale, o comunque con il concorso di questo, con esclusione delle attività riservate per legge a soggetti iscritti in albi o elenchi ai sensi dell'art. 2229

del codice civile, delle professioni sanitarie e relative attività tipiche o riservate per legge e delle attività e dei mestieri artigianali, commerciali e di pubblico esercizio disciplinati da specifiche normative.»

Inoltre l’art. 2, co. 6 della stessa legge prevede che ai soggetti iscritti alle associazioni non ordinistiche «non è consentito l'esercizio delle attività professionali riservate dalla legge a specifiche categorie di soggetti, salvo il caso in cui dimostrino il possesso dei requisiti previsti dalla legge e l'iscrizione al relativo albo professionale.»

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È evidente dunque che la legge 4/2013 non attribuisce alcuna competenza o riserva di attività alle associazioni ordinistiche, ma piuttosto vieta che queste svolgano attività sovrapponibili a quelle riservate o tipiche delle professioni ordinistiche.

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Riorganizzazione delle attività oggetto della professione:

Gli ambiti di intervento delle professioni non ordinistiche di cui alla legge n. 4/2013

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Su tali questioni è intervenuta anche la Corte Costituzionale, che con la sentenza n. 144 del 2024, ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 3, del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241 sollevate dall’Associazione nazionale tributaristi - LAPET sul rilascio del visto di conformità sulle dichiarazioni dei redditi.

 Nella sentenza la Corte evidenzia che nessuna equiparazione è praticabile tra professionisti appartenenti al sistema ordinistico e coloro che non sono organizzati in ordini o collegi dal momento che la legge n. 4 del 2013 ribadisce il divieto per i professionisti non organizzati, anche se iscritti alle associazioni, di svolgere un’attività riservata dalla legge a specifiche categorie di soggetti. Gli ordini professionali, infatti, sono configurati come “enti pubblici ad appartenenza necessaria” e la loro istituzione e disciplina risponde all’esigenza di tutelare un rilevante interesse pubblico la cui unitaria salvaguardia richiede che sia lo Stato a prevedere specifici requisiti di accesso, affidando loro il compito di curare la tenuta degli albi nonché di controllare il possesso e la permanenza dei requisiti in capo a coloro che sono già iscritti o che aspirino ad iscriversi al fine di garantire il corretto esercizio della professione a tutela dell’affidamento della collettività”.

 Gli Ordini sono organismi associativi a partecipazione obbligatoria cui il legislatore statale ha affidato poteri, funzioni e prerogative, sottoposti a vigilanza da parte di organi dello Stato-apparato, tutti preordinati alla tutela di pregnanti interessi di rilievo costituzionale, connessi all’esercizio di attività professionali”.

 “Tali poteri, funzioni e prerogative sono dunque più estesi ed effettivi di quelli esercitati dalle associazioni previste dalla legge n. 4 del 2013 in quanto sottoposti a diretta vigilanza da parte di organi statali e corredati da incisive potestà disciplinari nei confronti degli iscritti, che possono determinare, tra l’altro, la sospensione o la radiazione, con conseguente impossibilità (temporanea o definitiva) di esercitare legittimamente la professione, e quindi tutte le attività per cui è richiesta l’iscrizione all’albo. A ciò va aggiunto che il legittimo accesso agli albi presuppone il superamento di un apposito esame di Stato diretto alla verifica dei requisiti necessari per l’esercizio della professione, non previsto per l’iscrizione alle citate associazioni”.

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Riorganizzazione delle attività oggetto della professione:

Gli ambiti di intervento delle professioni non ordinistiche di cui alla legge n. 4/2013

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«b) previsione di una disciplina organica in materia di esercizio della professione sia in forma associata, sia in forma societaria, volta a definire le modalità di costituzione, di gestione, il funzionamento e i limiti di tale esercizio dell’attività professionale, nel rispetto dei principi previsti dall’articolo 10 della legge 12 novembre 2011, n. 183, degli articoli 4 e 4-bis della legge 31 dicembre 2012, n. 247, nonché nel rispetto delle disposizioni del codice civile;»

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È necessario dotare la Categoria di nuovi strumenti per l’esercizio anche collettivo della professione

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• Gli interventi in materia di esercizio della professione in forma associata e societaria assumono particolare importanza in un mutato contesto economico-sociale, dove soprattutto l’evoluzione del sistema produttivo italiano e globale, la rivoluzione tecnologica in atto e i conseguenti processi di riorganizzazione aziendale, richiedono una riorganizzazione dei processi produttivi della professione che siano capaci di aumentarne l’efficienza e, contemporaneamente, rafforzare i profili di competenza individuali preservandone il carattere di professione intellettuale svolta a tutela dell’interesse pubblico.
• Una serie di studi svolti dimostra come chi svolge la professione in forma aggregata, grazie proprio alla possibilità di sfruttare meglio i vantaggi della specializzazione, oltre che di una migliore organizzazione produttiva, riesce a realizzare risultati più elevati in media rispetto a chi esercita in forma individuale. I dati reddituali dei Commercialisti dimostrano, infatti, che i professionisti che esercitano la propria attività professionale in forma aggregata dichiarano mediamente un reddito 2,4 volte superiore a chi la esercita in forma individuale.
• La definizione di regole precise per la costituzione e la gestione della professione in forma associata diviene ancor più rilevante in considerazione dell’approvazione della norma che a decorrere dal 1° gennaio 2025 ha reso neutrali i processi di riorganizzazione degli studi professionali, facilitando i percorsi aggregativi, anche multidisciplinari, indispensabili per creare strutture che sappiano meglio intercettare le esigenze del mercato.

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Disciplina della professione in forma associata e societaria

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«c) riordino della disciplina in materia di incompatibilità nell’esercizio della professione di dottore commercialista e di esperto contabile, anche individuando ipotesi di deroga temporanea in casi specifici;»

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La disciplina delle incompatibilità non può prescindere dal contesto socio-economico e dalle modalità di esercizio dell’attività professionale.

La revisione della disciplina delle incompatibilità è uno degli strumenti per modernizzare la professione rendendola più attraente anche rispetto a quanti si trovano a gestire attività di impresa anche solo temporaneamente, ovvero attraverso la detenzione di quote minoritarie.

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La nuova disciplina delle incompatibilità non dovrà essere formulata in contrasto con la disciplina previdenziale e non dovrà creare le condizioni per l’elusione contributiva. Nella stesura definitiva del decreto delegato nel dettare le disposizioni di dettaglio in materia di incompatibilità si potrà dare ampio spazio al contributo delle Casse di previdenza

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La modifica delle incompatibilità

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«o) previsione della disciplina delle ipotesi di cancellazione dall’albo professionale;»

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Il vigente ordinamento della professione non reca alcuna previsione riguardante la cancellazione dall’Albo e dall’Elenco non esercenti. Occorre colmare tale lacuna:

• prevedendo i casi in cui il Consiglio può pronunciare la cancellazione dall’Albo/Elenco speciale, d’ufficio o su richiesta del pubblico ministero, oltre che a seguito di richiesta dell’iscritto;
• disciplinando i casi di cancellazione a seguito di morosità;
• disciplinando gli effetti della cancellazione in pendenza di procedimenti disciplinari/penali (effetti della recente sentenza Corte Costituzionale n. 70 del 23 maggio 2025).

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Cancellazione dall’albo

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«p) previsione, nei settori di cui alla lettera a), di una disciplina organica in materia di specializzazione per gli iscritti nelle Sezioni A e B dell’Albo, anche mediante l’adozione dei relativi provvedimenti attuativi su proposta del Consiglio nazionale;»

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• Disciplinare le modalità di acquisizione del titolo di specializzazione da parte degli iscritti all’albo, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 2, comma 2 del DPR 7 agosto 2012, n. 137 (“La formazione di albi speciali, legittimanti specifici esercizi dell'attività professionale, fondati su specializzazioni ovvero titoli o esami ulteriori, è ammessa solo su previsione espressa di legge”).
• Le specializzazioni professionali costituiscono uno strumento indispensabile per lo sviluppo della professione e per la sua capacità di rispondere con sempre maggiore competenza e qualificazione alle sfide di un mercato del lavoro in cui sempre più si afferma la necessità di figure dotate di conoscenze specialistiche che interpretino al meglio il ruolo di tutela dell’interesse pubblico del professionista.
• Le specializzazioni ad ogni modo non daranno luogo ad attribuzione di esclusive e non impediranno a quanti, in considerazione delle loro esigenze lavorative, non conseguiranno il titolo di specializzazione di continuare a svolgere tutte le attività previste dall’ordinamento professionale

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Specializzazioni

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«q) revisione della disciplina del tirocinio per l’iscrizione nelle Sezioni A e B dell’Albo e l’esercizio della professione di dottore commercialista e di esperto contabile prevedendone anche lo svolgimento interamente durante il corso di studi universitari, così da ridurre i tempi per conseguire l’abilitazione all’esercizio della professione e incentivare le nuove generazioni all’esercizio della stessa;»

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Per rendere più attrattiva la professione per i giovani, semplificare e ridurre i tempi di accesso all’esercizio della stessa è importante la previsione che consente di svolgere 18 mesi di tirocinio interamente durante il corso di studi universitari.

L’iniziale previsione di consentire solo il totale svolgimento del tirocinio durante il percorso di studi magistrali, teneva conto delle conoscenze di base acquisite durante il corso di laurea triennale e rispecchiava il modello già proposto con il DPR 137/2012 che consente ai laureati triennali di svolgere solo 6 mesi di tirocinio nel corso dell’ultimo anno del corso di laurea triennale. Solo un’adeguata conoscenza di base consente di cogliere e di valorizzare un’opportunità, che altrimenti rischia di non essere colta o di produrre un carico eccessivo su quanti saranno chiamati a svolgere contemporaneamente il tirocinio e studi universitari senza avere gli strumenti adeguati.

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Tirocinio

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La legge delega con specifico riferimento alle modifiche da apportare alla disciplina degli Ordini territoriali prevede:

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• la riduzione dell’anzianità di iscrizione all’albo per l’assunzione della carica elettiva di Consigliere dell’Ordine;
• l’introduzione di disposizioni volte a valorizzare l’equilibrio generazionale e che garantiscano la parità di genere per l’accesso alla carica di Consigliere dell’Ordine;
• la revisione delle modalità operative per lo svolgimento delle elezioni, prevedendo il voto telematico a distanza, secondo forme che garantiscano l’uniformità delle procedure nel rispetto dei principi di segretezza e libertà di voto;
• la revisione della composizione dei Consigli degli ordini territoriali prevedendo una soglia di preferenze minime per la nomina dei componenti della minoranza all’interno del Consiglio dell’Ordine;
• la conferma della durata del mandato in 4 anni e della disciplina del limite dei due mandati consecutivi, introducendo diposizioni che consentano di razionalizzare tale disciplina in relazione alle peculiarità del sistema elettorale dei Consigli degli Ordini;
• che le novità introdotte nella disciplina dell’elezione dei Consigli degli Ordini si applicheranno a decorrere dalle elezioni successive alla scadenza della consiliatura in corso alla data di entrata in vigore del decreto legislativo delegato;
• la revisione e la razionalizzazione della disciplina delle cause di incompatibilità e di sostituzione dei componenti del Consiglio dell’Ordine e dei motivi di decadenza e di sospensione dalla carica di consigliere territoriale;
• la revisione delle classi dimensionali degli Ordini al fine di tener conto della complessità gestionale in relazione al numero degli iscritti, senza in alcun modo prevedere la soppressione degli Ordini attuali indipendentemente dalle dimensioni.

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Ordini territoriali

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La legge delega con specifico riferimento alle modifiche da apportare alla disciplina del Consiglio Nazionale prevede:

• la riduzione dell’anzianità di iscrizione all’albo per l’assunzione della carica elettiva di Consigliere nazionale;
• l’introduzione di disposizioni volte a valorizzare l’equilibrio generazionale e che garantiscano la parità di genere per l’accesso alle cariche elettive per l’accesso alla carica di consigliere nazionale;
• la revisione delle modalità operative per lo svolgimento delle elezioni, prevedendo il voto telematico a distanza, secondo forme che garantiscano l’uniformità delle procedure nel rispetto dei principi di segretezza e libertà di voto;
• la conferma della durata del mandato in 4 anni e della disciplina del limite dei due mandati consecutivi, introducendo diposizioni che consentano di razionalizzare tale disciplina in relazione alle peculiarità del sistema elettorale del Consiglio Nazionale;
• che le novità introdotte nella disciplina dell’elezione del Consiglio Nazionale si applicheranno a decorrere dalle elezioni successive alla scadenza della consiliatura in corso alla data di entrata in vigore del decreto legislativo delegato;
• la revisione e la razionalizzazione della disciplina delle cause di incompatibilità e di sostituzione dei componenti del Consiglio Nazionale e dei motivi di decadenza e di sospensione dalla carica di Consigliere nazionale.

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Consiglio Nazionale

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