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Reglas macrofiscales y su rol en el fortalecimiento de la institucionalidad fiscal intergubernamental

Responsabilidad Fiscal y Transparencia

Juan Pablo Jiménez

Asociación Iberoamericana de Financiación Local

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CONTENIDO

Principales lecciones y algunas reflexiones en la agenda futura

Teoría y evidencia

Experiencias internacionales

Origen, tendencias y perspectivas futuras

Motivación

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En las dos últimas décadas las reglas fiscales han venido adoptándose alrededor del mundo

Aunque se señalan algunos beneficios, los resultados en América Latina son heterogéneos.
Los estudios empíricos que han evaluado sus resultados muestran el persistente sesgo pro-cíclico de las reglas fiscales tradicionales, las limitaciones para reducir la deuda y el detrimento del gasto en capital.
La pandemia y la atención de “males” públicos globales ha sumado argumentos a este cuestionamiento.
Uno de los desafíos es poder atender dos objetivos básicos y sus consecuentes tensiones: (i) la estabilización del ciclo económico y (ii) la sostenibilidad de las finanzas públicas a mediano plazo.

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En las reglas intergubernamentales la tensión suele ser más compleja

Existe una asignación de responsabilidades de ingresos y gastos entre distintos niveles de gobierno.
Las reglas fiscales subnacionales se focalizan en las restricciones al endeudamiento, objetivo que no debe interferir con el rol de estabilización macroeconómica que se asigna al gobierno central.
A partir de la creciente descentralización del gasto en infraestructura, se intentaron reformular algunas de las reglas fiscales para ampliar el espacio de endeudamiento en el marco de un tratamiento diferente para los gastos de capital.

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En países descentralizados, las reglas fiscales subnacionales son importantes

Existen tensiones que se generan por las relaciones fiscales intergubernamentales.
Hay presiones por financiar políticas públicas en los distintos niveles del gobierno.
Están presentes diferencias en la institucionalidad, la capacidad y la autonomía fiscal con la que los distintos niveles cuentan para responder a las demandas locales.
Las reglas fiscales subnacionales son parte de instituciones que lo incluyen y le dan forma: el marco fiscal de mediano plazo, los sistemas de transferencias intergubernamentales y las instituciones de control fiscal.

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Objetivo de la presentación

Con base en la revisión de la literatura teórica y empírica sobre las reglas fiscales, así como en el marco de la experiencia internacional en la materia, esta presentación intenta extraer lecciones útiles para la imprescindible reformulación de la institucionalidad fiscal intergubernamental.

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CONTENIDO

Principales lecciones y algunas reflexiones en la agenda futura

Motivación

Experiencias internacionales

Origen, tendencias y perspectivas futuras

Teoría y evidencia

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El sesgo pro déficit de los gobiernos subnacionales

La teoría de descentralización se basa en los beneficios en eficiencia asignativa derivados de mayores grados de autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales: supuesto crítico, las motivaciones del gobierno.
Sin embargo, la descentralización fiscal tendrá sus efectos sobre la estabilidad macroeconómica y compromete la autonomía que tiene el gobierno central en este campo.
La segunda generación de la teoría de federalismo fiscal reconoce que la deuda pública subnacional y la trayectoria del déficit no serían óptimos en condiciones de total discrecionalidad por parte de la autoridad fiscal.
En el contexto de la relación entre niveles de gobierno, esto se constituye en un problema de agencia, en virtud del cual los intereses de los gobiernos subnacionales (GSN) en materia de gasto y equilibrio fiscal tenderían a distanciarse de aquellos del gobierno general.

En las últimas décadas, un extenso debate se ha desarrollado en torno a los méritos de la descentralización fiscal, el cual ha generado numerosas contribuciones teóricas y empíricas sobre el tema (Oates 1972, 1999, 2008).

Si bien dicha literatura propugna los beneficios en eficiencia asignativa derivados de mayores grados de autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales (e.i Boetti et al 2012), este resultado depende críticamente del supuesto implícito en torno a las motivaciones del gobierno en cuestión.

En el marco de la primera generación de modelos de federalismos fiscal (Oates 1972), el mejor conocimiento de la realidad local (subnacional) por parte de las autoridades permitía suponer que una mayor descentralización fiscal sería conducente a un mejor desempeño.

Sin perjuicio de los potenciales beneficios mencionados, una pregunta que continúa despertando gran interés académico se refiere a los efectos de la descentralización fiscal sobre la estabilidad macroeconómica, uno de cuyos pilares es la sostenibilidad fiscal del gobierno general.

Si bien la conocida hipótesis de Musgrave (1959) respecto a la asignación de responsabilidades de gasto entre niveles de gobierno es clara en señalar que el mantenimiento de dicha estabilidad debe ser idealmente una responsabilidad del gobierno central, la concesión de mayores grados de autonomía en la generación de ingresos propios y la ejecución de gastos subnacional, puede también entenderse como un poderoso mecanismo de rendición de cuentas y, por tanto, de fortalecimiento del equilibrio fiscal (Weingast, 1995).

La cuestión es entonces por qué la autoridad podría no asumir esta responsabilidad, o incluso actuar contra los intereses colectivos de largo plazo. Un primer argumento pone énfasis en la concepción del gobierno como un ente esencialmente interesado en la conservación del poder, sensible a las oportunidades de reelección e interesado en las rentas ricardianas asociadas al ejercicio del cargo.

En la teoría del federalismo fiscal, ello encuentra su expresión en la llamada literatura de “segunda generación” (Oates 2008), la cual exige reconocer que la deuda pública subnacional, y por tanto la trayectoria del déficit, no serían óptimos en condiciones de total discrecionalidad por parte de la autoridad fiscal.

En el contexto de la relación entre niveles de gobierno, esto se constituye en un problema de agencia, en virtud del cual los intereses de los gobiernos subnacionales (GSN) en materia de gasto y equilibrio fiscal, tenderían a distanciarse de aquellos del gobierno general. Ello sería consecuencia de la fragmentación presupuestaria y la conjunción de diversos elementos reconocidos en la literatura. Por una parte, puede existir la percepción de una “piscina común” en la forma de beneficios compartidos, pero no asumidos como costo en forma independiente por cada jurisdicción subnacional por separado (Weingast et. al. 1981, Hallerberg 2007). Por la otra, incluso si dicha piscina común no fuese un problema, la factibilidad de decisiones de gasto “inconsistentes en el tiempo” (Kydland y Prescott), y/o la expectativa de una garantía oficial implícita por parte del gobierno central en el evento de una crisis, podrían inducir riesgo moral en la gestión financiera de los gobiernos sub nacionales y, por tanto, un nivel de endeudamiento por encima del óptimo.

Puede suceder que la propia experiencia histórica o las reglas que regulan el gasto del nivel central de gobierno, generan impedimentos efectivos a la percepción de que la piscina común en verdad existe.

NECESIDAD DE LAS REGLAS FISCALES------------------------------

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La necesidad de reglas fiscales

Aunque las reglas fiscales no garantizan mayor estabilidad fiscal y/o el control del endeudamiento, dependiendo de diversos factores de contexto pueden contribuir significativamente a dicho objetivo.
Para un grupo de países de América Latina, Jiménez y Ter-Minassian (2016) encuentran que los GSN exhiben un comportamiento procíclico en su gasto en el período en el período 2003-2013.
Un desafío central es alinear las preferencias colectivas con las decisiones de gasto de las autoridades subnacionales, lo cual se puede lograr con la implementación de reglas que limiten la discrecionalidad del gasto y resguarden el equilibrio fiscal.

La experiencia internacional indica que, si bien las reglas fiscales no garantizan mayor estabilidad fiscal y/o el control del endeudamiento, dependiendo su efecto de diversos factores de contexto pueden contribuir significativamente a dicho objetivo.

En el caso de América Latina, Jiménez y Ter-Minassian (2016) muestran que los GSN en la región exhiben un comportamiento procíclico en su gasto en el período en el período 2003-2013, hecho que tiene su origen en la naturaleza de los ingresos subnacionales y el carácter recurrente de los gastos.

En particular, los países analizados exhiben ingresos subnacionales dependientes de participaciones en los retornos sobre la explotación de recursos naturales, los cuales están fuertemente afectados variaciones de precios. Sin embargo, la principal fuente de la referida prociclicidad se encuentra en la carencia de mecanismos de control de déficit, o en el diseño inapropiado de los mismas cuando estos existen.

En dicho contexto, un desafío central consiste en alinear las preferencias colectivas con las decisiones de gasto de las autoridades subnacionales. Parte de la respuesta se encuentra en la implementación de reglas que limiten la discrecionalidad del gasto, y por tanto resguarden el equilibrio fiscal. Por definición, estas normas fortalecen la capacidad negociadora de la propia autoridad central frente a las agencias de gobierno y/o los GSN.

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Existen dos aspectos que deben considerarse en el diseño de la regla fiscal subnacional

Las reglas pueden llevar a que los GSN pueden tomar decisiones de gasto subóptimas con el objetivo de cumplir las metas estipuladas en la regla, lo que puede terminar afectando la inversión pública que realizan estos gobiernos.

Las reglas fiscales no solo deben evitar un déficit sistemático, sino también preservar la capacidad de la autoridad de responder debidamente a choques no anticipados, como la pandemia o las guerras.

Respecto de su diseño, dos propiedades deseables deben considerarse (Eyraud et. al. 2018).

La primera está relacionada con las potenciales consecuencias sobre la gestión financiera de las entidades subnacionales, toda vez que estas pueden tomar decisiones de gasto subóptimas con el objetivo de cumplir las metas estipuladas en la regla (Alesina y Peroti 1996). Ello plantea un conflicto entre los beneficios asociados a la discrecionalidad para ejecutar gastos y los costos inherentes a las restricciones emanadas de las reglas fiscales. Como fruto de un potencial sesgo en favor de reducir gastos que poseen poca visibilidad de corto plazo, puede argumentarse que las reglas podrían tener algún efecto sobre la inversión pública (Peletier et. al. 1999). Por ejemplo, un análisis sobre la composición del gasto en los municipios italianos en base al llamado Pacto de Estabilidad Local vigente entre 1999 y el 2015 (ver detalles más adelante), muestra que el endurecimiento de la regla en el 2007 indujo una reducción de la inversión municipal (Venturini 2020).

Un segundo atributo deseable es que las reglas fiscales no solo deben evitar un déficit sistemático, sino también preservar la capacidad de la autoridad de responder debidamente a shocks no anticipados, como la actual pandemia. Ello supone que las reglas deben ser “simples” y transparentes, a fin de que su cumplimiento sea fácil de evaluar y su incumplimiento sea conducente a sanciones efectivas y verificables. Esto supone un desafío mayor, toda vez que con frecuencia la complejidad de las reglas concede oportunidades de “contabilidad creativa” e induce la presión de grupos de interés. Diseños alternativos incluyen metas en torno al déficit efectivo, el volumen de deuda como porcentaje del PIB, limites en el flujo de pagos por intereses, e incluso el abandono de tales reglas para ser reemplazadas por estándares en la forma de “prescripciones cuantitativas” que permitan evaluar la factibilidad de alcanzarlos (Blanchard et. al. 2021).

La historia reciente de las reglas fiscales tiene un punto de referencia obligado que es el Tratado de Maastricht de 1992, con su doble restricción sobre el máximo déficit (3%) y el límite de deuda (60% del PIB) entre los países de la Unión Europea (UE). Sendas restricciones, y aquellas que fueron adoptadas en otros países en el marco del referido tratado, eran en general simples y fáciles de interpretar. En el tema que nos ocupa, el artículo de Tanzi (1996) representa un llamado de atención muy importante respecto de los potenciales efectos de la descentralización fiscal sobre la estabilidad presupuestaria nacional. El argumento es simple y está basado en el principio general según el cual la responsabilidad por dicha estabilidad no debe ser descentralizada (Oates 1972). La carencia de un contrato (explícito o implícito) entre el gobierno central y las entidades subnacionales, en virtud del cual se establezcan responsabilidades y competencias fiscales claras y alineadas con un buen desempeño general, puede resultar en un gasto agregado procíclico, un déficit del gobierno general difícil de controlar y/o una excesiva deuda pública.

En el caso de América Latina, las reglas fiscales aprobadas en el período 1997-2003 se insertan en la primera generación de reglas, siendo su objetivo principal la sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo, con miras a intervenir sobre la trayectoria de la deuda pública. En el período 2003-2009, su diseño se alejó de los criterios simples utilizados en la atapa anterior, al incorporar factores como la separación entre gasto corriente y el gasto de capital, la asignación de este mismo gasto entre funciones específicas del estado, y la diferenciación entre déficit efectivo y estructural. Estos fueron elementos asociados a la “segunda generación” de reglas fiscales, las cuales tuvieron un gran impulso a partir de la crisis del 2008.

La extrema severidad de los efectos fiscales de la pandemia iniciada en el 2020 y la suspensión de facto de las reglas fiscales en muchos países, reivindican la necesidad de revisar su diseño, con especial énfasis en las cláusulas de contingencia y la necesidad de reconsiderar la pertinencia de metas cuantitativas. En el marco de la experiencia de la Unión Europea, una reciente propuesta de Blanchard et. al. (2021) se focaliza en el objetivo de compatibilizar la libertad de cada país miembro para decidir sobre su política fiscal, con la necesidad de “sostenibilidad fiscal” de toda la unión. En dicho espíritu, el autor propone lo que podría constituirse en una tercera generación de “reglas fiscales”, en virtud de las cuales el objetivo de sostenibilidad fiscal estuviese resguardado a través de un “estándar”, cuyo cumplimiento se exprese en un juicio expost emanado de un cuerpo colegiado designado para tal efecto. Siguiendo la experiencia de Nueva Zelandia, ello implica la máxima trasparencia y rendición de cuentas, objetivos que suponen un desafío mayor, particularmente si están referidos a los GSN. Se incluyen en este estudio los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, México y Perú.

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Algunos mensajes de la evidencia empírica

La experiencia internacional permite distinguir variados tipos de reglas fiscales subnacionales.
La evaluación del impacto de las normas sobre el equilibrio fiscal supone un esfuerzo analítico mayor porque las propias instituciones pueden ser endógenas al problema.
Los factores de contexto suelen ser más importantes que la propia regla fiscal: (i) la capacidad de generar impuestos propios, (ii) la ausencia de rescate financiero, (iii) la presencia de un bajo desequilibrio fiscal vertical y (iv) la institucionalidad política que da forma al gobierno.

La efectividad de las reglas fiscales supone reconocer que los países difieren en múltiples dimensiones, algunas de las cuales son importantes condicionantes del resultado.

Por una parte, la experiencia internacional permite distinguir variados tipos de reglas fiscales subnacionales (Ter-Minassian y Craig 1997). Por la otra, evaluar el impacto que estas normas poseen en el equilibrio fiscal, supone un esfuerzo analítico mayor, toda vez que las propias instituciones pueden ser endógenas al problema. Ello hace difícil interpretar los resultados e impone un desafío metodológico mayor.

Entre los estudios de grupos de países (Cuadro 1), el resultado más visible y recurrente es que los factores de contexto suelen ser más importantes que la propia regla fiscal. Entre ellos se destacan la capacidad de generar impuestos propios a nivel subnacional, la ausencia de rescate financiero en favor de jurisdicciones subnacionales insolventes, la presencia de un bajo desequilibrio fiscal vertical y la propia institucionalidad política que da forma al gobierno (Rodden y Wibbels 2002, Plekhanov y Singh 2007). Por ejemplo, Foremny (2014) analiza la efectividad de las reglas fiscales subnacionales en el grupo EU15 entre 1995 y el 2008. Concluye que, si bien estas son efectivas en reducir el déficit, solo tienen un efecto significativo entre los países federales. En esta misma línea, Bartolini et. al. (2018) analizan una muestra de 19 países de la OCDE en el período 1980-2010. El trabajo muestra evidencia de un efecto significativo de las reglas fiscales en el gobierno central, pero no encuentra evidencia similar a nivel subnacional.

Similares conclusiones obtienen Martínez-Vásquez et. al. (2016) con una muestra de 57 países industrializados en el período 1990-2008. Tampoco en este caso las reglas fiscales exhiben un efecto significativo en favor de la “sostenibilidad fiscal subnacional”, si bien muestra que la llamada “regla de oro”, según la cual el endeudamiento solo puede utilizarse para financiar inversión, representa, en efecto, una restricción operativa importante. Un trabajo de Lagos-Peña et. al. (2019), con datos de 28 países de la OCDE entre 1995 y 2014, concluye que las restricciones al endeudamiento sí son efectivas, aunque aquellas que condicionan el “balance fiscal” no lo son. Un trabajo de Heinemann et. al. (2018) aborda la dispersión de resultados de los estudios publicados, bajo la constatación de que, en muchos casos, la endogeneidad de las reglas antes mencionada no ha sido debidamente corregida. Los autores realizan un metaanálisis sobre la base de 30 estudios previos entre el 2004 y el 2014. Respecto de las reglas fiscales subnacionales, concluyen que están asociadas con menores déficits, pero solo en menor medida con una deuda baja.

En países específicos, la evidencia en torno a la efectividad de las normas es relativamente abundante y clara en países federales y/o entre aquellos que poseen un grado significativo de autonomía fiscal subnacional. Estos exhiben gran diversidad de experiencias entre territorios (provincias, estados, territorios autónomos, gobiernos locales), lo cual permite evaluar el impacto de diseños alternativos. Por ejemplo, en el caso de Canadá se puede constatar que, a partir de inicios de los 90, las provincias adoptaron crecientemente reglas que limitan la deuda, el gasto y el déficit fiscal. Tapp (2013) muestra que las reglas más restrictivas, las que limitan el endeudamiento y/o el déficit, son más efectivas que aquellas con foco en el gasto y los ingresos. El amplio espectro de arreglos institucionales diversos en la legislación estadual de Estados Unidos (Poterba 1995), ha sido también un campo fértil de análisis empírico. El trabajo de Poterba (1994) es claro en concluir que los estados con normas más severas en el control del déficit suelen también ser aquellos que exhiben un ajuste fiscal más rápido ante una crisis no esperada. Sin embargo, el mismo estudio advierte que la composición política del parlamento estadual, y su relación con el ejecutivo, tienen también consecuencias en el resultado.

El foco en la severidad de las normas es, sin embargo, un tema controvertido. Un aporte relevante en esta dirección es el desarrollado por Klemen y Teo (2014), en el cual reportan evidencia de que la efectividad de las reglas no necesariamente responde al grado de severidad de esta y/o la probabilidad de llevar a los estados que no cumplen a un proceso judicial, sino más bien en la “claridad” de las mismas, atributo que se manifiesta en señales de mercado que luego tienen consecuencias sobre el premio por riesgo de los bonos estaduales.

En cuanto a la efectividad de las reglas sobre el nivel “local” de gobierno, el tema ha sido también abordado en diversos estudios de países. En el caso de Italia, país en el cual fue implementado el llamado “Pacto de Estabilidad Local” en 1999, en virtud del cual se impuso a los municipios una reducción gradual de la “brecha fiscal”, regulación que fuera luego derogada para los municipios de menos de 5.000 habitantes en el 2001. La intervención referida es analizada por Grembi et. al. (2016), quienes concluyen en favor de la efectividad de la regla, observándose un significativo incremento de la deuda municipal con posterioridad al año 2001.

El caso de España ha sido analizado en el marco de la introducción de dos normativas relacionadas. La primera fue introducida el 2001 mediante la Ley de Estabilidad Fiscal que da cumplimiento al Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea. En la práctica, la interpretación estricta del acuerdo implicaba una explícita prohibición al financiamiento del déficit no-financiero mediante deuda. Un segundo conjunto de restricciones fue agregado a partir de la Ley de Financiamiento Municipal del 2004, la cual agregó condiciones ex-ante al financiamiento municipal vía deuda. Si bien algunas restricciones fueron flexibilizadas en el 2007, el cumplimiento general ha sido modesto. Cabasés (2007) examina los determinantes de la deuda municipal en el período 1988-2000, con base en un indicador que intenta capturar diversas regulaciones en una variable única. Concluye que las restricciones al endeudamiento tienen un efecto significativo en el control de la deuda. Un ejercicio similar de Benito et. al. (2015), pero basado en un conjunto de restricciones específicas al endeudamiento municipal examinadas por separado, donde muestra que las restricciones sobre el déficit no-financiero, como así también sobre el resultado operativo de los municipios, exhibe un bajo cumplimiento, lo que es particularmente visible en municipios con mayor número de habitantes.

Respecto de América Latina, Alberola et. al. (2016) sugieren que el comportamiento fiscal procíclico exhibido en la región en los años 90 y primera década de los 2000 fue luego revertido a partir de la implementación de las reglas fiscales, siendo este resultado aún más claro en el caso de reglas con cobertura nacional y subnacional. Entre los casos destacables, cabe mencionar la experiencia de Colombia con la llamada “Ley de Semáforos” establecida en 1997 y destinada explícitamente a limitar la deuda de municipios y departamentos, le siguen cinco normas relacionadas que regulan el gasto, la estructura de pasivos e imponen condiciones de responsabilidad fiscal (Pérez-Valbuena et. al. 2021). Cierta evidencia parece refrendar la efectividad de tales reglas. En particular, el trabajo de Sánchez y Zenteno (2010) analiza el período 1996-2007 para el caso de municipios y departamentos colombianos (nivel intermedio de gobierno), concluyendo que las restricciones al gasto impuestas por una ley promulgada el año 2000 (Ley 617), tuvieron efectos deseados sobre el déficit primario y el desempeño fiscal. Dicho efecto es, sin embargo, más importante en departamentos. Un ejercicio similar para el período1995-2010 de Chamorro y Urrea (2016), concluye que, de las normas aprobadas, solo es efectiva aquella que limita la deuda (Ley de Semáforos).

No obstante, incluso la prohibición del endeudamiento puede ser poco efectiva, dado que los GSN pueden recurrir a formas indirectas de crédito, como la postergación de pagos con proveedores, el retraso en la cancelación de contribuciones sociales de los trabajadores dependientes de la jurisdicción en cuestión, y el uso de leasing y/o lease back como medio de financiamiento. Letelier (2011) aporta evidencia para el caso de Chile, país en el cual el endeudamiento subnacional no está permitido por ley. Sin embargo, las prácticas mencionadas, particularmente el leasing, aparecen como mecanismos de crédito ampliamente utilizadas. Esta fue definida como el déficit municipal neto de pago de intereses y trasferencias. Esta condición debe entenderse como el nivel de déficit sobre el cual los municipios tienen control.

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CONTENIDO

Motivación

Principales lecciones y algunas reflexiones en la agenda futura

Teoría y evidencia

Origen, tendencias y perspectivas futuras

Experiencias internacionales

Esta sección presentará una visión general de las experiencias con reglas fiscales subnacionales en algunos países seleccionados, centrándose particularmente en las áreas discutidas en la sección anterior, distinguiendo según sea necesario entre gobiernos intermedios y locales. Se revisará una muestra representativa de países, tanto de América Latina como de otras regiones, incluidos: federales y unitarios, avanzados y emergentes, grandes y medianos, y más o menos descentralizado que se incluyen en el Cuadro 2.

Como se enfatizó en la sección anterior, el desempeño y los diferentes tipos de diseño supone reconocer que los países difieren en múltiples dimensiones, algunas de las cuales son importantes condicionantes del resultado. Se desprende de la revisión empírica realizada en la sección 2, que dichos factores de contexto son críticos en el desempeño de las reglas fiscales. Es por ello que, en esta sección, previo al análisis del diseño de las reglas fiscales, se presentarán las principales características de la situación fiscal, tanto del gobierno general como de los GSN de algunos países seleccionados.

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Principales indicadores fiscales subnacionales en países seleccionados

Cuadro 2. Principales indicadores fiscales subnacionales en países seleccionados, alrededor del 2019 (último año disponible)
País	Tipo de país	Gasto como % del GG	Asimetría vertical	Ingreso tributarios como % GG	Ingresos tributarios como % del PIB	Transferencias como % de ingresos propios	Inversión como % del gasto GSN	Inversión como % de inversión total	Deuda como % del PIB
Estados Unidos	Federal	46.7	0.27	44.5	8.8	26.0	9.6	57.8	21.6
Canadá	Federal	68.1	0.19	55.9	16.5	19.4	12.9	85.7	46.3
Australia	Federal	45.5	0.42	19.8	5.4	62.9	14.2	….	11.0
Alemania	Federal	39.5	0.47	51.0	12.5	10.1	11.3	66.2	22.5
Francia	Unitario	19.8	…	19.6	6.1	…	20.3	59.0	10.6
Bélgica	Federal	41.7	0.52	18.9	6.6	116.6	10.0	83.1	14.9
Italia	Unitario	28.1	…	21.0	4.8	…	11.8	55.8	11.3
Reino Unido	Unitario	24.5	0.65	5.9	1.7	206.7	10.0	35.9	6.9
Argentina	Federal	35.9	0.54	17.3	5.3	132.3	10.9	59.9	5.9
Bolivia	Unitario	19.2	0.78	6.2	1.3	334.7	69.8	32.2	3.7
Brasil	Federal	41.7	0.33	43.7	10.3	39.8	6.49	42.0	11.7
Chile	Unitario	14.0	0.49	8.0	1.7	99.4	8.4	10.3	0.0
Colombia	Unitario	37.9	0.38	19.0	3.4	55.0	84.2	65.0	3.7
Costa Rica	Unitario	3.9	0.24	4.9	0.7	29.2	20.8	13.0	0.2
Ecuador	Unitario	24.6	0.72	2.6	0.6	188.0	47.1	50.5	1.6
México	Federal	32.1	0.83	4.3	1.0	543.7	15.8	62.7	2.6
Perú	Unitario	35.9	0.81	2.8	0.4	695.5	36.0	60.0	0.4

Como se enfatizó en la sección anterior, el desempeño y los diferentes tipos de diseño supone reconocer que los países difieren en múltiples dimensiones, algunas de las cuales son importantes condicionantes del resultado. Se desprende de la revisión empírica realizada en la sección 2, que dichos factores de contexto son críticos en el desempeño de las reglas fiscales.

Es por ello que, en esta sección, previo al análisis del diseño de las reglas fiscales, se presentarán las principales características de la situación fiscal, tanto del gobierno general como de los GSN de algunos países seleccionados.

A partir de la información recopilada, es posible observar las siguientes características del grupo de países seleccionados:………………………………………………..

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Características observada en la muestra de países

Los gobiernos federales registran un gasto subnacional mayor al 30% del total del gasto del gobierno general.
Los gobiernos unitarios y descentralizados en la región registran también un gasto subnacional mayor al 35% del total del gasto del gobierno general.
Dentro de los países pueden observarse dos grupos bien definidos:

Los federales desarrollados (excluyendo Australia y Bélgica) más Brasil, que registran una relativa baja asimetría vertical entre gastos subnacionales y recursos propios, con ingresos tributarios subnacionales que representan más del 40% de los ingresos del gobierno general.
Los federales (menos Brasil) y unitarios descentralizados y no descentralizados de América Latina con ingresos tributarios subnacionales por debajo del 20% de los tributos totales del gobierno general, registran una alta asimetría vertical que deriva en una dependencia de las transferencias intergubernamentales.

A partir de la información recopilada, es posible observar las siguientes características del grupo de países seleccionados:

Los gobiernos federales, tanto de los países desarrollados como de los de América Latina, registran un gasto subnacional mayor al 30% del total del gasto del gobierno general.
Los gobiernos unitarios y descentralizados de la región, como Colombia y Perú, observan también un gasto subnacional importante, mayor al 35% del total del gasto del gobierno general.
Dentro de los países federales pueden observarse dos grupos bien definidos:

Los federales desarrollados (menos Australia y Bélgica) más Brasil, que registran una relativa baja asimetría vertical entre gastos subnacionales y recursos propios, con ingresos tributarios subnacionales que representan más del 40% de los ingresos del gobierno general.
Los federales (menos Brasil) y unitarios descentralizados y no descentralizados de América Latina con ingresos tributarios subnacionales por debajo del 20% de los tributos totales del gobierno general, registrando una alta asimetría vertical entre gastos e ingresos, que deriva en una dependencia a las transferencias intergubernamentales que se evidencia en niveles cercanos o superiores al total los ingresos propios (transferencias >100), como sucede en Argentina, Bolivia, Ecuador, México y Perú.

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Características observada en la muestra de países

La deuda pública subnacional sobre el PIB es alta en todos los países desarrollados de la muestra (menos Reino Unido), superando el 10% del PIB.
En los países de la región solo en Brasil la deuda pública subnacional supera el 10% del PIB.
Los países con mayores ingresos provenientes de recursos naturales como Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú son los que observan un importante gasto de capital subnacional.

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Principales características de las reglas fiscales subnacionales a nivel global

Organización institucional
Asimetría vertical
Tipo de gasto descentralizado e injerencia en la ejecución de la inversión pública
Monitoreo, cumplimiento y sanciones de las reglas fiscales

Por otro lado, la asignación de las responsabilidades, tanto de gasto como de su financiación, configura los procesos de descentralización fiscal en los distintos países y explica en gran parte la institucionalidad fiscal existente y los resultados alcanzados. En este sentido, estudios recientes muestran cómo es que las relaciones fiscales intergubernamentales de los países tienen una relación directa con, al menos, tres aspectos: (1) el poder que los gobiernos intermedios y locales tienen para determinar el marco institucional de la política pública; (2) el grado de responsabilidad que recae en estos gobiernos en materia de la financiación de la política; y (3) la operación y la evaluación de la política (Dougherty & Phillips, 2019).

Pero no solo es importante el valor del gasto e ingreso subnacional, sino también cómo es que se asignan las funciones de responsabilidades de gasto. Tener en cuenta la asignación económica del gasto (corrientes vs capital) y la asignación funcional del mismo entre niveles de gobierno resulta clave para un adecuado diseño y seguimiento de las reglas fiscales. Por ejemplo, la creciente descentralización del gasto en capital e infraestructura en algunos países de la región, como Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú, es un insumo fundamental en el diseño y reformulación de las reglas fiscales subnacionales, de manera de no ajustar de manera excesiva el necesario gasto en capital en momentos de bajo crecimiento económico.

Resulta clave diferenciar, pues, cómo se asignan las funciones de gasto en torno al tipo de organización institucional de los países. En los países federales, independientemente a la región que pertenezcan -e incluso entre los desarrollados-, las responsabilidades del nivel subnacional en materia de gasto de inversión pública son cercanas o evidentemente superiores al 50% de la inversión pública en el gobierno general. Ejemplo de lo anterior sucede en Alemania, Estados Unidos, Canadá, Bélgica, Argentina, Brasil y México.

En los países de organización unitaria es posible identificar mayores disparidades respecto a las asignaciones del gasto e inversión, que responden al grado de desarrollo y a la pertinencia de los distintos sistemas de transferencias y coparticipación de ingresos (esto última es más fácil de interpretar para el caso de los países de América Latina). Los datos disponibles muestran que, en la mayoría de los países desarrollados, se logra una alta inversión pública subnacional, siendo Gran Bretaña la excepción.

Por el contrario, en América Latina se encuentran casos como los de Chile y Costa Rica, en donde la participación relativa de los GSN en la inversión pública es baja, cercana al 10% de la inversión pública total.

En otro extremo, Bolivia, Colombia y Perú son países cuyos gobiernos intermedios y locales tienen una participación importante en la inversión pública, a lo cual se suma el hecho de que cuentan con instrumentos importantes de movilización de recursos públicos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables. Vale agregar, en este sentido, que estos instrumentos, por lo general, están diseñados con la finalidad de financiar parte importante de la inversión pública regional, ya que cuentan con incentivos o condicionantes vinculados directamente a la ejecución de la inversión pública en las regiones.

En esta misma linea, también es central la asignación funcional del gasto, ya que las diferentes competencias no solo tienen distinto costo fiscal, sino que su evolución suele verse afectada por distintos tipos de shocks. Por ejemplo, en el caso de la epidemia de COVID, aquel nivel de gobierno a cargo de la atención de la salud vio una evolución en sus gastos en ese sector mayor que en otros sectores.

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Organización institucional

En la OECD, los objetivos establecidos en reglas fiscales aplicadas en los GSN de países unitarios suelen estar centrados en el control del déficit, el gasto y la deuda. En su mayoría, la cobertura de las reglas a nivel local responde a tratados supranacionales de la Unión Europea.
En América Latina los países unitarios cuentan con reglas fiscales centradas al control del gasto y de la deuda. Son países que muestran baja recaudación de ingresos propios locales, asimetría vertical alta y el endeudamiento subnacional es relativamente bajo (deuda menor al 4% del PIB).
En los países federales de América Latina las reglas fiscales apuntan de igual forma al control del gasto, la deuda y el balance presupuestario pero son países en donde el gasto de los GSN supera una tercera parte del gasto del gobierno general y manejan un alto endeudamiento.

En la OECD, los objetivos establecidos en reglas fiscales aplicadas en los GSN de países unitarios suelen estar centrados en el control del déficit, el gasto y la deuda. Son, por lo general, países cuyos niveles de gasto subnacional tienen poca injerencia del gobierno general. Los gobiernos locales de Francia, Italia y Gran Bretaña, en efecto, tienen una participación relativa en el gasto menor al 30%. Estos países, asimismo, mantienen ingresos tributarios y de deuda menor a lo registrado en los países federales. En su mayoría, la cobertura de las reglas a nivel local responde a tratados supranacionales de la Unión Europea.

En América Latina, por su parte, los países de organización unitaria cuentan con reglas fiscales centradas al control del gasto y de la deuda. Son países que, en lo general, muestran baja participación tanto por el lado de los ingresos en términos del gobierno general (la excepción es Colombia); y, en efecto, su asimetría vertical es alta. En todos los casos, los niveles de endeudamiento subnacional son relativamente bajos (deuda menor al 4% del PIB).

En los países de organización federal perteneciente a la OECD, las bases de las reglas fiscales son el gasto, el balance presupuestario y la deuda. Comparados con los unitarios, los países federales tienen una mayor injerencia del gasto subnacional y de los ingresos tributarios en la cobertura del gobierno general. Aunado a ello, estos cuentan con instituciones para el monitoreo del cumplimiento de la regla. Vale agregar, asimismo, la auto imposición de las reglas por parte de los gobiernos regionales, estatales o locales; lo cual indica que el proceso de diseño e implementación de las reglas emana de cada gobierno subnacional, y no desde el gobierno central (Recuadro 1).

En los países de América Latina de organización federal, Argentina, Brasil y México, las reglas fiscales apuntan de igual forma al control del gasto, la deuda y el balance presupuestario. Son países en donde el gasto de los gobiernos locales e intermedios supera una tercera parte del gasto del gobierno general. Por el lado del ingreso, destaca Brasil, en donde los gobiernos subnacionales alcanzan una importante recaudación (10% del PIB, cifra que equivale al 41.7% del gobierno general). En el otro extremo está México, país en donde los gobiernos subnacionales apenas logran una recaudación cercana al 1% del PIB, y que como resultado denotan una alta asimetría vertical. En todos los casos, los países cuentan con instituciones que monitorean el cumplimiento de la regla fiscal. La excepción sobre el uso de la regla de balance es Argentina.

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Asimetría vertical

En los países de la OCDE con asimetría vertical alta, el común denominador es que en todos operan reglas fiscales cuyo objetivo es controlar el endeudamiento, se destacan Bélgica y Reino Unido.
Los países de la OCDE con asimetría vertical baja son federales en donde cada uno implementó su propia regla fiscal: se destacan Estados Unidos, Canadá, Australia y Alemania. Los objetivos de las reglas apuntan al gasto, al balance y a la deuda.
En América Latina, Argentina, Bolivia, Ecuador, México y Perú muestran asimetría vertical alta con reglas orientadas a controlar el endeudamiento
En cuanto a los países de la región con baja asimetría vertical, Brasil, Colombia y Costa Rica resaltan como aquellos en donde la regla subnacional converge en el control al gasto público. En Brasil y Colombia, asimismo, se identifican controles al endeudamiento. Sólo Brasil cuenta con cláusula de escape.

En los países con asimetría vertical alta -mayor a 0,50-, el común denominador es que en todos operan reglas fiscales cuyo objetivo es controlar el endeudamiento. Por el lado de los países de la OCDE, se destacan Bélgica y Gran Bretaña. En el caso del primero, las reglas fiscales apuntan al balance presupuestario y al control de la deuda. En Gran Bretaña, los objetivos de las reglas apuntan solo al balance y al control de deuda. Sólo en el caso de Bélgica existe una institución que monitorea el cumplimiento de la regla. En cuanto a los países de la OCDE con asimetría vertical inferior a 0,50, destacan Estados Unidos, Canadá, Australia y Alemania, todos son países de organización federal cuyo origen de las reglas fiscales es local; es decir, son países en donde cada gobierno subnacional fue creando e implementando su propia regla. Los objetivos de las reglas de estos países apuntan al gasto, al balance y a la deuda. Aunado a ello, son países en donde existe alguna institución que monitorea su cumplimiento.

En América Latina, Argentina, Bolivia, Ecuador, México y Perú muestran asimetría vertical superiores a 0,50. Además de las reglas orientadas a controlar el endeudamiento, predominan las que limitan el crecimiento del gasto público. En Argentina y México, por cierto, se identifican instituciones e instrumentos para monitorear el cumplimiento de las reglas fiscales subnacionales. En cuanto a los países de la región con baja asimetría vertical (menor a 0,5), Brasil, Colombia y Costa Rica resaltan como aquellos en donde la regla subnacional converge en el control al gasto público. En Brasil y Colombia, asimismo, se identifican controles al endeudamiento. Sólo Brasil cuenta con cláusula de escape.

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Alta injerencia en la ejecución de la inversión pública

En los países de la OCDE con más del 30% de la inversión pública total ejecutada por los GSN predominan las reglas de balance presupuestario y el uso de regla de oro.
Algunos países de América Latina, como Argentina, Bolivia, Colombia y Perú, cuentan con instrumentos que permiten a los GSN movilizar recursos fiscales provenientes de las industrias extractivas en la forma de regalías, canon e impuestos a hidrocarburos, los cuales tienen lineamientos que orientan el uso de los recursos al gasto de inversión pública.

En los países OCDE con niveles importantes de inversión pública ejecutada por sus gobiernos subnacionales (inversión mayor al 30% de la inversión total), predominan las reglas de balance presupuestario y el uso de regla de oro. Aunado a ello, por lo general cuentan con cláusulas de escape e instituciones que monitorean el cumplimiento de la norma. En efecto, en estos países vale agregar que un referente de las reglas, sobre todo para los países de la Unión Europea, son los distintos pactos y acuerdos supranacionales que se han realizado en las últimas décadas, como el Tratado de Maastricht de 1992, el Pacto Fiscal (Fiscal Compact) y el Six Pack (European Fiscal Board, 2019). Los objetivos de balance presupuestario están en el gasto corriente (regla de oro) y son anuales. Las restricciones al endeudamiento de estos países consisten principalmente en solicitar la aprobación del gobierno central para acceder al crédito, acotar el uso del endeudamiento con fines de inversión y restringir el endeudamiento en el exterior o en moneda extranjera. Varios de estos países también establecen una cantidad máxima de saldo de la deuda y servicio de la deuda (Vammalle & Bambalaite, 2021).

Otro aspecto interesante en algunos países de América Latina como Argentina, Bolivia, Colombia y Perú, es el hecho de contar con instrumentos que permiten a los gobiernos subnacionales movilizar recursos fiscales provenientes de las industrias extractivas en la forma de regalías, canon e impuestos a hidrocarburos. Estos recursos, si bien tienen una importancia relativa importante en términos de ingresos fiscales, de igual forma profundizan las disparidades territoriales (Brosio, Jiménez y Ruelas, 2018). Por lo general, estos sistemas contienen lineamientos que orientan el uso de los recursos al gasto de inversión pública. Así pues, estos países cuentan con reglas de gasto y deuda, medidas que además contemplan el uso de incentivos o disposiciones que flexibilizan el gasto de capital (Cuadro 3).

En los países de la Unión Europea, el soporte legal de la regla fiscal que incumbe a los gobiernos regionales es el acuerdo supranacional de la Unión Europea orientado desde su origen en el Tratado de Maastricht de 1992 a procurar la disciplina fiscal de los países. El objetivo de este tratado es evitar diversos riesgos macroeconómicos, a saber: déficits excesivos, el financiamiento monetario, los rescates por parte del sector público, así como el acceso privilegiado a instituciones financieras. Con la finalidad de fortalecer la sostenibilidad y la gobernanza fiscal de los países de la Unión Europea, en el año 2012 se introdujeron una serie de cambios y regulaciones (Fiscal Compact y Six Pack), con el fin de controlar los déficit estructurales nacionales, fortalecer el cumplimiento de las reglas fiscales a nivel nacional, reducir la deuda supranacional al 60% del PIB, controlar el aumento del gasto primario, y reforzar las sanciones impuestas por la Comisión Europea en caso de incumplimiento de la regla de deuda (Schaechter et al., 2012).

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Monitoreo, cumplimiento y sanciones de las reglas fiscales en países de la OECD

La responsabilidad de monitorear recae en los ministerios de finanzas, los ministerios del interior o una institución fiscal independiente.
Existen medidas para el cumplimiento de las reglas que van desde la reducción del acceso a tipos específicos de subvenciones hasta la imposición de sanciones, medidas correctivas, sustitución de funcionarios de los GSN e incluso la obligación de fusiones municipales.
Se utilizan diferentes instrumentos para hacer frente a los choques y fluctuaciones cíclicas; por ejemplo, las cláusulas de escape, los fondos para casos de emergencia, partidas presupuestarias asignadas para emergencias, y apoyos del gobierno central.

La responsabilidad de monitorear el cumplimiento de las reglas de los gobiernos regionales o locales en los países de la OECD recae en los ministerios de finanzas, los ministerios del interior o la institución fiscal independiente. Las medidas para el cumplimiento de las reglas van desde la reducción del acceso a tipos específicos de subvenciones, hasta la imposición de sanciones, medidas correctivas, sustitución de funcionarios de los gobiernos subnacionales e incluso la obligación de fusiones municipales. Finalmente, en estos países se utilizan diferentes instrumentos para hacer frente a los choques y fluctuaciones cíclicas; por ejemplo, las cláusulas de escape, los fondos para casos de emergencia, partidas presupuestarias asignadas para emergencias, y apoyos del gobierno central (Vammalle & Bambalaite, 2021).

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Monitoreo, cumplimiento y sanciones de las reglas fiscales en países de América Latina

Argentina: el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal (CFRF). Las sanciones van desde la divulgación sobre la situación fiscal de las provincias, la restricción del derecho a voto en el CFRF, las restricciones de las transferencias y la limitación en el otorgamiento de avales y garantías por parte del gobierno central.
México: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publica periódicamente el cumplimiento de los gobiernos estatales y municipales con dos mediciones: informativas y vinculantes. La información vinculante restringe la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales en caso de incumplimiento.
Perú: el Consejo Fiscal emite opinión no vinculante a través de informes en diversas materias, destacándose entre ellas el cumplimiento de las reglas fiscales de los GSN.
Colombia: la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La DAF presenta los informes de viabilidad fiscal de los GSN y está encargada de supervisar los acuerdos de desempeño fiscal que emprenden las entidades territoriales.

En varios países de América Latina, las labores de monitoreo y sanción en cuanto al cumplimiento de las reglas quedan a cargo de los ministerios de hacienda, o bien de instituciones independientes, cuyas opiniones no son vinculantes.

En Argentina, el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal (CFRF) evalúa el cumplimiento de las reglas numéricas por parte de las provincias y aplica las sanciones en caso de incumplimiento, las cuales van desde la divulgación sobre la situación fiscal de las provincias en la página web, restricción del derecho a voto en el CFRF, limitación en el otorgamiento de avales y garantías por parte del gobierno central, y limitación de las transferencias (Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, 2004). En México, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cuenta con un portal a través del cual se publica periódicamente el cumplimiento de los gobiernos estatales y municipales a las reglas fiscales. Así pues, se producen dos tipos de mediciones: informativas y vinculantes. La información vinculante restringe la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales en caso de incumplimiento (Andrade, 2018). En Perú, el Consejo Fiscal emite opinión no vinculante a través de informes, en diversas materias, destacándose entre ellas la modificación y el cumplimiento de las reglas macrofiscales y de las reglas fiscales de los Gobiernos Regionales y Gobiernos locales (Consejo Fiscal, n.d.). En Colombia, el seguimiento al cumplimiento de las reglas fiscales está a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), quien lo ejerce a través de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF). Esta dependencia está encargada de presentar los informes de viabilidad fiscal de los departamentos y principales municipios colombiano, que se convierten en un referente nacional del comportamiento fiscal de las entidades territoriales. La DAF también está encargada de supervisar los acuerdos de desempeño fiscal que emprenden las entidades territoriales y ejerce como garante de los acuerdos de pago que estas realicen con sus acreedores, cuando la deuda compromete la sostenibilidad fiscal. Esto último refiere a la limitación de las transferencias presupuestarias del Gobierno nacional con destino a las jurisdicciones que no sean originadas en impuestos nacionales coparticipables de transferencia automática.

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Principales hitos de las reglas fiscales a nivel global y los cambios en sus objetivos

Las reglas fiscales también se adoptaron por la unión de países y tratados, o lo que se conoce como reglas fiscales supranacionales. Sobre esto último, la referencia obligada es el Tratado de Maastricht de 1992, acuerdo mediante el cual los estados miembros de la Unión Europea establecieron un nuevo marco hacia la gobernanza económica en la región. Los principios guía del acuerdo fueron dos: estabilidad de los precios y disciplina fiscal. Ambas características no son excluyentes una de la otra; de hecho, bajo este acuerdo la disciplina fiscal es concebida como precondición necesaria a la estabilidad de precios. En este sentido, el tratado incluyó una serie de provisiones con la finalidad de restringir directamente las políticas gubernamentales a través de reglas fiscales, así como permitir la presión de los mercados como medida de control y procuración de la disciplina fiscal.

En cuanto a las reglas fiscales, su diseño estuvo basado en la práctica emergente de objetivos de política monetaria perseguidos por bancos centrales independientes, y en la arquitectura adoptada en los grandes países federales para asegurar la responsabilidad fiscal de los gobiernos sub-federales.

En 2005 sucedieron las primeras grandes reformas de estas reglas fiscales, que se basaron fundamentalmente en: (i) cambiar el enfoque hacia evaluaciones basadas en esfuerzos fiscales en lugar de resultados fiscales, de manera tal de tener en cuenta el impacto del ciclo económico en los ingresos y gastos; (ii) vincular los objetivos presupuestarios a mediano plazo con la deuda pública y los costos del envejecimiento de la población en el largo plazo, lo que lo hizo específico para cada país; introducir la posibilidad de tener en cuenta la implementación de reformas estructurales al definir la senda de ajuste a los objetivos presupuestarios a mediano plazo; (iii) se codificó el papel de los "otros factores relevantes" que pueden ser determinantes de un déficit excesivo; y (iv) se estableció que el plazo para corregir los déficits excesivos podrían posponerse tras la materialización de "eventos económicos adversos inesperados con importantes consecuencias desfavorables para las finanzas públicas", siempre que el Estado miembro tomara medidas efectivas (European Fiscal Board, 2019).

Para el año 2012, aproximadamente 47 países habían adoptado reglas fiscales como resultado de tratados supranacionales. Más de dos tercios de estos países utiliza a la par reglas fiscales nacionales y el resto está sujeto únicamente a las reglas que imponen sus respectivas Uniones. De acuerdo con la clasificación por tipo de reglas hecha por el FMI, en promedio, los países cuentan con 1,7 reglas fiscales nacionales; es decir, por lo general cuentan con más de una regla fiscal. Al año 2015, las reglas más comunes estaban relacionadas con las restricciones de deuda y el balance presupuestario (IMF, 2017).

Desde la crisis internacional del 2008, los países con reglas fiscales, sobre todo los desarrollados, comenzaron a introducir cambios que suelen catalogarse como orientados a la flexibilización, o lo que se llamó la “nueva generación de las reglas fiscales” (Schaechter et al., 2012). Estos cambios, en resumen, respondieron a los esfuerzos de proporcionar medidas de estímulo anticíclicas que en la mayoría de los casos rebasó las limitaciones de los tiempos normales. En este sentido, conviene subrayar que en esos momentos pocos países tenían cláusulas de escape en vigor, motivo por el cual las reglas no se hicieron cumplir o no se ajustaron. La reacción común fue flexibilizar los límites máximos originales y al mismo tiempo definir una ruta de ajuste que brindara cierta flexibilidad dado el alto nivel de incertidumbre económica. El punto central que se puede extraer de esta experiencia recae sin duda en la función y la importancia de las cláusulas de escape.

Con la pandemia por COVID-19, esas cláusulas retomaron su relevancia dentro de las reglas fiscales. En los países de la OECD, los reportes recientes señalan que, con la finalidad de ampliar las capacidades de los gobiernos subnacionales, los gobiernos y los bancos centrales están interviniendo para apoyar a estos gobiernos en ese momento crítico, esto aunado al levantamiento o suspensión de las reglas fiscales. En la práctica, la respuesta más común de los gobiernos centrales ha sido el aumento de las transferencias. Asimismo, nueve países de la OECD han levantado temporalmente las reglas fiscales (en particular en los países de la UE, esto fue permitido por la “cláusula de escape general” de la Comisión Europea17), y en seis países el gobierno central está otorgando préstamos y garantías adicionales a los gobiernos subnacionales (Dougherty et al., 2020).

Para el caso específico de los países de la Unión Europea, existen críticas que apuntan a la funcionalidad de las reglas fiscales en tiempos de crisis. La idea está sustentada en que los riesgos macroeconómicos asociados al aumento de la deuda pública dependen de una diversidad de factores políticos y económicos difíciles de predecir; por lo tanto, la existencia de reglas cuantitativas, impuestas ex ante bajo criterios específicos que sólo determinan niveles de deuda y déficit sin considerar sus posibles cambios y los factores que los determinan, acotan la función de la política fiscal en tiempos de crisis. A cambio, se propone la adopción de estándares construidos con criterios cualitativos, que, con el objeto de realizar juicios sobre la sostenibilidad, permitan de manera ex post estimar los cambios que sufren las variables económicas (tasas de interés y crecimiento económico) y su impacto en los resultados fiscales, así como los límites de deuda con los que los gobierno pueden mantener balances primarios positivos (Blanchard et al., 2021)

Incluso se especifica que en los países en los que se cree que los GSN tienen reservas suficientes para evitar un problema de liquidez a corto plazo (España, Letonia y Australia), estos gobiernos están recibiendo o pueden recibir algún apoyo de los gobiernos centrales o del Banco Central, esto aunado a la suspensión de las reglas fiscales. Suiza es el único país que informó que los gobiernos subnacionales deberían responder ellos mismos a la crisis, incluso potencialmente a través de la insolvencia (Dougherty et al., 2020).

Que paso en AL ?............

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CONTENIDO

Principales lecciones y algunas reflexiones en la agenda futura

Motivación

Teoría y evidencia

Experiencias internacionales

Origen, tendencias y perspectivas futuras

Si bien existen casos previos, las reglas fiscales fueron adoptadas de manera más común a partir de 1990, año en el cual varios países, sobre todo desarrollados, comenzaron a usar estos instrumentos con la finalidad de controlar los excesivos endeudamientos y reducir los déficits fiscales. En efecto, para 1990, sólo cinco países contaban con reglas fiscales: Alemania, Indonesia, Japón, Luxemburgo y Estados Unidos. En estos países las reglas cubrían solo las operaciones del Gobierno Central. Es interesante señalar que, en el caso de Japón y Alemania, las reglas fiscales ya tienen una historia recorrida, que comenzó en 1947 para el caso del primero y en 1969 en el segundo. Para marzo de 2012, el número de países con estos instrumentos había aumentado a 76, y ese número se ha incrementado desde entonces (Schaechter et al., 2012).

Tal como se señalaba en el párrafo anterior, las economías avanzadas fueron las pioneras en esta materia y décadas más tarde las adoptaron los países emergentes (Figura 1). Los factores que impulsaron el surgimiento de estos instrumentos fueron los excesivos endeudamientos producto de crisis bancarias y económicas (Finlandia y Suecia), crisis fiscales intergubernamentales y de deuda (América Latina), requerimientos para pertenecer a la Unión Europea (Bélgica) y, en el más general de los casos, reducir déficits y deuda (ASAP, 2020).

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Resultados de las reglas fiscales subnacionales en América Latina

En su origen, el objetivo central de las reglas fiscales de GSNs en América Latina es controlar las finanzas públicas subnacionales y su excesivo endeudamiento.
En general, se observa un control moderado del endeudamiento una vez que fueron implementadas las reglas.

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Deuda pública subnacional como porcentaje del PIB, finales de los noventa-2019

Fuente: Jiménez et al. (2021)

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Principales hitos de las reglas fiscales subnacionales en América Latina

Durante el primer período, marcado por el deterioro de las cuentas fiscales subnacionales, se aprobaron reglas fiscales en Argentina, Brasil, Bolivia y Colombia como una manera de controlar el excesivo endeudamiento subnacional de fines de los 90 y principios de los 2000. Su objetivo principal era la sostenibilidad de mediano y largo plazo, especialmente la evolución de la deuda pública. Para ello se implementaron controles por el lado del gasto y del endeudamiento, acompañadas por programas de renegociación y facilidades en la deuda pública subnacional y planes de ajuste con trayectoria al equilibrio fiscal. En los casos de los países federales, este diseño facilitó la economía política de su implementación.

En el segundo período, que empieza en el 2003, se registra una significativa mejora de las cuentas fiscales subnacionales como producto del aumento de los ingresos fiscales, fundamentalmente a partir del aumento de las transferencias provenientes del gobierno central y de reformas en la asignación y distribución de los ingresos provenientes de recursos naturales. Esta mejora generalizada en las finanzas subnacionales permite ampliar la cobertura de algunas reglas fiscales; incorporar nuevos mecanismos y objetivos en la institucionalidad fiscal intergubernamental; consolidar el enfoque contractual entre los gobiernos centrales y los subnacionales; lograr una significativa reducción de los ratios de deuda pública sobre PIB, a partir del fuerte aumento de los ingresos y el crecimiento del nivel de actividad. El crecimiento del ingreso y la bonanza en los precios de los recursos naturales, junto con la demostración del carácter procíclico de las reglas fiscales vigentes, llevo a considerar la incorporación de instrumentos contracíclicos en las reglas fiscales y la institucionalidad fiscal intergubernamental. Adicionalmente, la creciente descentralización de las responsabilidades de gasto en infraestructura lleva a una búsqueda por atender de manera adecuada los gastos en capital en las reglas fiscales, de manera de evitar un sesgo anti inversión.

El tercer período, de reformulación de las reglas fiscales y la institucionalidad fiscal intergubernamental se caracteriza por situarse entre dos crisis generalizadas: la crisis financiera internacional 2008-2009 y la crisis originada en la pandemia de COVID 19 (2020-2021). Si bien la crisis del 2008-2009 impactó en las finanzas públicas intergubernamentales de la región, provocando caída en los recursos fiscales y aumento en los niveles de endeudamiento, su impacto fue acotado y en los años subsiguientes los indicadores fiscales siguieron mejorando a nivel subnacional. Recién a partir del 2014, la deuda subnacional empezó a aumentar de manera constante en la región hasta el presente.

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CONTENIDO

Motivación

Teoría y evidencia

Experiencias internacionales

Origen, tendencias y perspectivas futuras

Principales lecciones y algunas reflexiones en la agenda futura

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Elementos centrales para tener en cuenta

La organización institucional.
El grado de desarrollo relativo.
Las asimetrías verticales existentes.
El tipo de ingreso que recauda el GSN: por ejemplo, qué tanto generan recursos propios o cuánto de los ingresos proviene de la explotación de recursos naturales.
La composición del gasto subnacional tanto en la clasificación económica como funcional.
La descentralización del gasto en infraestructura.
La existencia de fondos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables.

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Factores de contexto importantes para el cumplimiento de las reglas

El desequilibrio fiscal vertical: ¿qué tan dependientes de transferencias son los GSN?
El historial de operaciones de rescate (“bail out”) en favor de jurisdicciones insolventes.
La población de las jurisdicciones.
La institucionalidad que da la representación (economía política)

Conformación de gobierno GSN
Coordinación entre niveles de gobierno
El periodo de gestión de los GSN
Participación electoral (apoyo de las autoridades)

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Las reglas fiscales subnacionales son parte de instituciones que lo incluyen y le dan forma

Esto incluye las reglas fiscales nacionales y la institucionalidad fiscal intergubernamental.
La adecuada coordinación entre estos diferentes elementos de la fiscalidad intergubernamental es fundamental.
Coordinación para potenciar la estabilidad y sostenibilidad macroeconómica, la consistencia inter-temporal, la transparencia y la rendición de cuentas.

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Muchas gracias!��jpjimenezok@gmail.com

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