COMISIONES DE INVESTIGACIÓN

NOMBRE: José Alberto

APELLIDOS: Romero del Valle

ASIGNATURA: Derecho Constitucional II

GRUPO: Mañana

ÍNDICE

* Información general sobre el control político 3-7

* Las Comisiones de Investigación 8-12

* Ejemplificación del caso de los “ERES” en Andalucía 13-15

* Bibliografía 16

INFORMACIÓN GENERAL SOBRE EL CONTROL    POLÍTICO

• Concepto de control político;

Tradicionalmente se ha considerado la potestad parlamentaria de control de Gobierno como aquella que examina la actividad de éste y exige, llegado el caso, su responsabilidad política, de la que puede derivarse su remoción. Es necesario, no obstante, depurar algo más este concepto, para lo cual reducimos nuestro punto de mira a los sistemas parlamentarios, puesto que los presidencialistas responden a otra lógica institucional.

• El control como exámen;

Propiamente, la actividad de control del Parlamento sobre el Gobierno consiste en examinar la actuación de éste para comprobar si se ajusta o no a lo que el Parlamento considera correcto. Visto por el envés, se trata de la obligación del Gobierno de rendir cuentas al Parlamento cuando éste se lo exija.

Se diferencia el control político de la facultad de exigir información. La exigencia de información queda cumplida con su oportuna aportación, mientras que controlar comporta el exámen y valoración de una actuación previa. Acaso sea la publicidad el elemento que mejor  la diferencia: si la información exigida y aportada no recibe publicidad alguna, quizás haya control jurídico o de otra índole, mas no político. El control político se dirige fundamentalmente al electorado para que valore y extraiga consecuencias en orden a su futuro comportamiento ante las urnas.

Asimismo, se acostumbra a diferenciar entre el control político y la función de dirección política: mediante su función de control el Parlamento examina la actuación del Gobierno; la dirección política significa, en cambio, la imposición de fines y obligaciones o, por lo menos, de criterios de actuación. No cabe duda, sin embargo, de que el órgano controlador influye en la actuación del controlado, puesto que éste, el Gobierno, sabedor de que su actividad habrá de sufrir exámen, la acomodará a unos criterios que puede compartir el Parlamento o, acaso más verosímilmente, a aquellos criterios que crea que comparte el electorado, juez futuro de unos y otros.

Por uno y otro lado, como vemos, la publicidad se nos erige en piedra de toque de la existencia de un verdadero control parlamentario del Gobierno; es un elemento político esencial y decisivo. La publicidad hace posible una responsabilidad política difusa, esto es, aquélla que, aunque no se traduce en la remoción del Gobierno, sí comporta su desgaste político.

Junto a este elemento fundamental, pero exógeno, el control se apoya en tres elementos endógenos: la actividad examinada, el exámen y el patrón o canon con arreglo al cual se examina. La actividad examinada es cualquiera del Gobierno, lícita o ilícita. La función examinadora se concreta en unos mecanismos constitucionalmente habilitados y no en cualquiera imaginables. El canon puede estar jurídicamente determinado o discrecionalmente arbitrado por el Parlamento en cada instante.

Se tiene razón al negar la existencia de controles parlamentarios previos o preventivos. No se puede controlar una actividad aún inexistente. Cuando es necesaria la actuación del Parlamento para la formalización de un acto estatal podemos estar ante un acto complejo que exige la coparticipación de más de un órgano; pero eso no es control en sentido jurídico en estricto.

Es evidente, no obstante, que esa participación en el acto de otro órgano, en la medida en que puede facilitar cierta influencia sobre éste, comporta con toda seguridad un control nada desdeñable desde el punto de vista del funcionamiento político del sistema. A ellos es a lo que se tiende en la actualidad. Los Parlamentos de hoy compensan con actividad de control su pérdida de poder legislativo; y ejerce control por todos los medios constitucionales y reglamentarios posibles, incluido el procedimiento legislativo.

Los controles pueden ser necesarios o eventuales según que vengan exigidos por el Ordenamiento o sean potestativos del órgano controlador. Pero, sobre todo, pueden ser de legalidad (mejor, de juricidad) o de oportunidad. La Cámara competente puede, y en ocasiones debe, examinar el cumplimiento de los requisitos formales que el Ordenamiento exige a ciertos actos gubernamentales. Sin embargo, el control parlamentario por excelencia es el control de oportunidad, aquél que se apoya en una valoración política de la actuación gubernamental sin sujetarse a criterios jurídicos establecidos. Como ha dicho el Tribunal Constitucional alemán, el Parlamento es un órgano de control político, no de inspección jurídica, y su ejercicio de tal potestad es un derecho y un deber al mismo tiempo.

• El control como exigencia de responsabilidad;

Ahora bien, decíamos al principio que el control comporta la posibilidad de exigir la responsabilidad del Gobierno y hacerle cesar, en su caso. Cifrar la actividad de control en el mero examen de la política gubernamental sin ulteriores consecuencias jurídicas y sin que, finalmente, el órgano controlador pueda, llegado el caso, imponer sus criterios al controlado, es hacer del control un mero debate político no muy distinto del que puede entablar en las páginas de la prensa o en otras tribunas públicas. El control político del Gobierno algo más que un mero intercambio de opiniones.

La potestad controladora del Parlamento sobre el Gobierno existe por que éste depende de la confianza de aquél. Los mecanismos de ruptura de la relación fiduciaria o de confianza entre ambos órganos constitucionales no son una potestad parlamentaria distinta de la de control. No hay dos potestades diferenciadas del Parlamento sobre el Gobierno, el control y la privación del oficio, sino una sola: el control, con la eventual consecuencia final de privación del oficio.

• Fundamento de la potestad controladora;

El fundamento en el que descansaba originariamente la atribución que las constituciones hacían a los Parlamentos de controlar políticamente a los Gobiernos era el mismo por el que les conferían la potestad legislativa: porque, por su carácter representativo de la soberanía nacional, se les consideraba los únicos que podían manifestar la voluntad general; y esta manifestación adoptaba la forma de ley o de juicio político acerca del mayor o menor ajuste de la actuación de otro órgano (el Gobierno) a los intereses generales. Así lo ha manifestado siempre la doctrina, que ha visto en esta potestad parlamentaria el soporte de la democracia representativa.

Que el fundamento siga siendo ése en las democracias actuales ya parece menos claro y sólo se sigue repitiendo por la inercia teórica de tratadistas y exegetas. Esta competencia no significa la consideración del Parlamento como el supremo poder, es decir como aquel que recoge más directamente la soberanía nacional. Si esto fuera así, carecería absolutamente de justificación la existencia de un órgano que controle la constitucionalidad de las leyes aprobadas por el Parlamento y que incluso pueda expulsarlas del Ordenamiento jurídico.

En un Estado democrático de Derecho, por hipótesis, únicamente la Constitución, como norma suprema del Ordenamiento jurídico, tiene el fundamento genuinamente democrático de la soberanía nacional. A partir de ahí sean normas, sean poderes, sean órganos (salvo el poder constituyente del pueblo, como manifestación de su soberanía), no pueden tener otro fundamento que la propia Constitución.

La soberanía nacional, se manifiesta allá donde hay manifestación de la voluntad estatal y ésta es expresada por todo órgano estatal, que ejerza sus funciones por disposición constitucional. La única condición, insisto, es que se trate de un Estado democrático de Derecho, cuya Constitución haya sido, por tanto, elaborada y aprobada democráticamente.    

Esto no significa que las constituciones atribuyan a los Parlamentos la función de control político del Gobierno desprovistas de razones funcionales. En primer lugar, la relación fiduciaria entre el Gobierno y el Parlamento desde el momento de la investidura aboga por que sea éste quien controle aquél y pueda, en su caso, liquidar dicha relación retirando su confianza al Gobierno y privándolo del oficio, es decir, obligándolo a dimitir.

En segundo lugar, el carácter secuencial de las demás funciones de ambos órganos de poder invita a cerrar el círculo con la atribución de esta otra función al Parlamento: así, el Gobierno dirige a la política y, en su virtud, adopta iniciativas legislativas, a las cuales responde el Parlamento con su función legislativa, rechazándolas o enmendándolas y aprobándolas como leyes; el círculo se cierra mediante el control parlamentario de esa ejecución gubernamental, exigiendo eventualmente al Gobierno su responsabilidad política, a lo que éste puede responder, en algunos países, con la disolución de las Cámaras. Esta relación dialéctica es, como se ve, democráticamente funcional.

En tercer lugar, el Parlamento parece también el órgano idóneo para controlar políticamente al Gobierno por su conformación orgánica y funcional: se trata de un órgano deliberante, de composición pluralista, que, al contrario de otros órganos constitucionales, hace de la publicidad un principio esencial de su funcionamiento; y esto en los dos sentidos de actuar abierto al público y con proyección sobre el público para influir en su futuro comportamiento electoral.

Pero, al igual que ha sucedido con la función legislativa, también esta de control se ha transformado en las democracias de partidos.

LAS COMISIONES DE INVESTIGACIÓN

Vamos a centrarnos en “Las Comisiones de Investigación” como elemento del control político, dejando a un lado la solicitud de información, comparecencia de los miembros del Gobierno, preguntas e interpelaciones.

• Introducción

Las Comisiones de Investigación, también denominadas Comisiones de encuesta, aparecen originariamente en la Cámara de los Comunes británica algunos años después del triunfo de la Gloriosa Revolución de 1688, con ocasión de la realización de una investigación parlamentaria sobre el modo en que había sido dirigida la guerra contra Irlanda. Sin embargo, ha sido en el constitucionalismo americano donde estas Comisiones han tenido un mayor desarrollo, al establecerse en el Congreso Comisiones temporales, que pueden solicitar la comparecencia de personas y la documentación que estimen necesaria para la realización de su actividad (power to send for persons and papers). Por lo que respecta al continente europeo, la mayoría de las Constituciones posteriores a la II Guerra Mundial han regulado las Comisiones de investigación. Estos son los casos, por ejemplo, de la Constitución italiana de 1947 (art. 82), de l a Ley Fundamental de Bonn de 1949 (art. 44) o de la Constitución portuguesa de 1976 (art. 181). En el Derecho español, su primer reconocimiento se encuentra en el Reglamento parlamentario de 1867 y en el artículo 15.II de la Ley de Cortes de 1942, aunque hasta el artículo 76.1 de la Constitución de 1978 las Comisiones de investigación no han recibido un tratamiento jurídico moderno. Según este artículo, <<el Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas>>.

• Caracterización

Las Comisiones de investigación se definen en el ordenamiento español por las siguientes notas:

• Son órganos colegiados, Comisiones parlamentarias de carácter no permanente que se constituyen para una investigación concreta, y se extinguen una vez realizada la misma, o, en cualquier caso, cuando finalice la legislatura.

• Pueden ser unicamerales, cuando se creen en cada Cámara, que es el supuesto habitual, o mixtas, es decir, comunes a ambas Cámaras.

• Las Comisiones de investigación han sido utilizadas tradicionalmente por las Cámaras, además de para la estricta función de control para la realización de distintas actividades, como, por ejemplo, para el esclarecimiento de la conducta personal de algún parlamentario, para el posterior desarrollo de la función legislativa, para el desarrollo de funciones judiciales, o para ejercer una función de asistente de la función presupuestaria. Sin embargo, en todas ellas siempre se puede vislumbrar su carácter de instrumento de control político, que es la característica que las define.

• Las Comisiones de investigación tienen un objeto amplio, pues de acuerdo con el citado artículo 76.1 de la Constitución, << se podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público>>. De este modo, las Comisiones de investigación pueden investigar cualquier actividad de la Administración, con la única limitación de aquellos ámbitos que pertenezcan a asuntos de naturaleza privada sin trascendencia exterior y pública (art. 52.1 RC y 59 RS).

• Las Comisiones de investigación, y en particular sus conclusiones, sólo poseen un carácter político, lo que excluye cualquier intromisión en el ejercicio de la función jurisdiccional, la cual, según el artículo 117.1 de la Constitución, se encomienda con exclusividad a los jueces y tribunales. Esta independencia del poder judicial respecto de la labor de investigación de las Comisiones de investigación, se reafirma con toda claridad en el artículo 76.1, al establecer que <<sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales>>, aunque se señala que el resultado de la investigación se comunicará al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones pertinentes. Esta separación de ámbitos entre el poder judicial y las Comisiones de investigación no excluye, sin embargo, la posibilidad de que coincidan temporalmente una investigación parlamentaria y un proceso judicial sobre una misma materia.

• Las Comisiones de investigación disfrutan de los poderes suficientes para obtener la comparecencia de cualquier ciudadano o funcionario público, puesto que el artículo 76.2 de la Constitución establece que << será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación>>. Esta obligación ha sido desarrollada por la Ley Orgánica de 24 de Mayo de 1984, de Comparecencia ante las Comisiones de Investigación.

Asimismo las Comisiones de investigación podrán recabar la información que estimen necesaria para la realización de las funciones encomendadas, de igual modo que las demás Comisiones parlamentarias, según el artículo 109 de la Constitución. (arts. 44.1 y 67 RS).

• Constitución y funcionamiento

La constitución de una Comisión de investigación en el Congreso de los Diputados requiere el acuerdo del Pleno de la Cámara, a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de sus miembros (art. 52.1 RC). En el Senado se necesita también el acuerdo del Pleno de la Cámara, a propuesta del Gobierno o de veinticinco senadores que no pertenezcan al mismo grupo parlamentario (art. 59.1). Esta decisión de dejar en las exclusivas manos del Pleno la constitución de una Comisión de investigación ha supuesto en nuestra práctica parlamentaria, en razón de las mayorías absolutas de que ha disfrutado el Gobierno en las II, III y IV legislaturas, la absoluta ineficacia de las mismas. De este modo, sólo se han permitido en aquellos asuntos que tenían el respaldo del Ejecutivo, a pesar de los reiterados y frustrados deseos de constitución de otras por los demás grupos parlamentarios. Por ello, urge una modificación de los Reglamentos parlamentarios, a fin de que se permita la creación de una Comisión de investigación cuando así lo solicite un número significativo de miembros de la Cámara, como sucede, por ejemplo, en el Bundestag en Alemania, donde basta para su constitución con la petición de la cuarta parte de sus diputados.

En cuanto a su funcionamiento, deberán elaborar un plan de trabajo, pudiendo nombrar ponencias en su seno, y requerir la presencia de cualquier persona para ser oída. Las sesiones en el Congreso son en todos los casos secretas (art. 64.3 RC), mientras que en el Senado la regla general es su naturaleza pública (arts. 60 y 75 RS). Sin embargo, y en contra de lo preceptuado en el Reglamento del Congreso, fueron públicas las sesiones de la Comisión de investigación sobre la financiación de los partidos políticos (<< caso Flick>>), así como las sesiones de la Comisión sobre las catástrofes aéreas ocurridas en el aeropuerto de Barajas los días 27 de noviembre y 7 de diciembre de 1983. Por último, sus conclusiones, una vez aprobadas por el Pleno, serán publicadas en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y comunicadas al Gobierno.

La Comisión de Investigación concluye con la elaboración y aprobación de un dictamen que debe ser votado por el Pleno de la Cámara. Por último, el art. 76.1 CE establece que las conclusiones de las Comisiones de Investigación no serán vinculantes para los Tribunales ni afectarán a las Resoluciones Judiciales. Sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio cuando proceda de las acciones oportunas.

EJEMPLIFICACIÓN DEL CASO DE LOS “ERES” EN ANDALUCÍA

• Principales imputados;

José Antonio Viera; Exconsejero de Empleo y Diputado Socialista. En 2001 crea el fondo para empresas en crisis para promover ayudas ilícitas.

Antonio Fernández; Consejero de Empleo entre 2004 y 2010. Conocía las ayudas individuales y explicó la posibilidad de su concesión.

Javier Guerrero; Ex Director General de Trabajo entre 1999 y 2008. Concedió la inmensa mayoría de subvenciones ilegales sin tener potestad para beneficiar a cercanos. Fue ayudado por sus subordinados, por ejemplo su chófer.

Juan Márquez; Director General de Trabajo entre 2008 y 2010.

Continuó los acuerdos pactados por Guerrero. Autorizó “ERES” con total falta de procedimiento en incluían varios intrusos.

Daniel Rivera; Director General de Trabajo desde 2010. Acusado de pagar abonos sospechosos.

• Fundamento principal;

“ERE”; Procedimiento legal para el despido colectivo de trabajadores. Ayudas a empresas para expedientes de regulación de empleo para con sus trabajadores.

• El fraude;

Ante las dificultades administrativas para hacer efectivas las subvenciones, según Mercedes Alaya (Titular de Juzgado de Instrucción número 6 de Sevilla), se optó por dar el dinero mediante una transferencia de financiación, mecanismo con menos controles que los establecidos para subvenciones excepcionales. Según Alaya, el objetivo era “institucionalizar la arbitrariedad y la discrecionalidad en la concesión de ayudas públicas” y permitir un “uso abusivo”.

• Cómo se defraudaba;

En 2001 se idea la fórmula, que consiste en la firma de un convenio para conceder las ayudas. El Director General ofrecía dinero público para pagar el ERE, los abogados de las empresas, los mediadores, las aseguradoras y los sindicatos recibían su correspondiente comisión. Los prejubilados y las empresas recibían las ayudas. La Consejería de empleo ordenaba pagos a la Agencia Pública IDEA, pero el expediente del pago permanecía oculto a la intervención. Se perdía el rastro en el presupuesto al concederse la ayuda como asignación global sin necesidad de justificar.

Se concedían ayudas sin procedimiento alguno, por mera iniciativa sin que las empresas la solicitase, independientemente de que la necesitara o no, atendiendo más bien a intereses particulares.

Tal es el caso que Viera concedió a la comarca donde vivió (Sierra Norte de Sevilla) con 30.000 habitantes el 70% de las ayudas destinadas a cubrir la totalidad de Andalucía.

Así como más casos, por ejemplo con el que se destapó la trama, el de Mercasevilla.

• Beneficiarios;

Se beneficiarían los intrusos, es decir, trabajadores que accedían a las ayudas sin reunir los requisitos o sin haber trabajado siquiera en las empresas subvencionadas.

Además, aseguradoras, consultoras, bufetes, sindicatos, intermediarios y empresas cobraron comisiones desorbitadas a lo largo de 10 años por la tramitación de las ayudas.

http://www.rtve.es/alacarta/videos/telediario/parlamento-andaluz-empieza-comparecencias-sobre-caso-falsos-ere/1510955/

BIBLIOGRAFÍA

Curso de Derecho Constitucional Español III, Jorge de Esteban

Estado de Derecho y Democracia de partidos, Antonio Torres del Moral