CONTROL ADUANERO – IMPORTACIÓN:

Concepto. Reglas aplicables en materia de importación. La declaración aduanera. Errores materiales en las declaraciones. Régimen de igualación y de rectificación de faltantes y sobrantes. Descarga. Régimen de permanencia a bordo. Depósito provisorio de importación. Destinaciones de importación. Aspectos generales. Inalterabilidad de la solicitud de destinación de importación. Reglas y excepciones. Destinación definitiva de importación para consumo. Destinación suspensiva de importación temporaria. Despacho directo a plaza. Destinación suspensiva de depósito de almacenamiento. Destinación suspensiva de tránsito de importación.

1.- CONTROL ADUANERO:

El control es la actividad esencial a cargo del servicio aduanero y tiene por finalidad permitir la aplicación de la legislación aduanera: recaudar tributos; impedir el ingreso al territorio aduanero de mercaderías de importación prohibida; pagar estímulos a la exportación etc. La Sección II del Código (artículos 112 a 129) brinda al servicio aduanero los instrumentos o “herramientas” que necesita para desempeñar eficazmente su cometido funcional.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 112 el control se ejerce sobre las personas, las mercaderías y los medios de transporte “en cuanto tuvieren relación con el tráfico internacional de mercadería” . La intensidad de las atribuciones de control varía según la zona donde deba ejercerse (artículo 113), lo cual significa que en ciertas zonas la intensidad del control será mayor que en otras. BASALDUA señala no obstante que si bien varía su intensidad y la oportunidad de su ejercicio, el servicio aduanero tiene atribuciones de control en todas las zonas 1.

El artículo 116 dispone, con carácter general, que la entrada y salida de personas al territorio aduanero y la importación y exportación de mercadería, deben efectuarse en las horas, por las rutas y por los lugares que se habilitaren al respecto, previa autorización del servicio aduanero.

Los diferentes ámbitos de control guardan relación con la noción de territorio aduanero al que ya nos hemos referido (artículos 121 y siguientes). La zona de mayor control es por cierto la zona primaria aduanera en la cual el ingreso, permanencia, circulación y salida de personas y mercadería deben efectuarse con la previa autorización y bajo la supervisión del servicio aduanero. La autorización y supervisión aduaneras son también necesarias para efectuar en esa zona trabajos de cualquier índole (121).

En esa zona la autoridad puede detener personas y mercaderías, incluidos los medios de transporte, a fin de proceder a su identificación y registro; allanar y registrar depósitos, locales, moradas u otros lugares; interdictar y secuestrar mercadería, si bien los documentos y papeles privados sólo podrán serlo cuando estén directa o indirectamente vinculados al tráfico internacional de mercadería (122).

La persecución de personas sospechadas de haber cometido algún ilícito aduanero y la aprehensión de las mercaderías que presumiblemente constituya el objeto de tales ilícitos o el medio para cometerlos, pueden proseguir fuera de la zona en que se hayan iniciado, incluso en el mar libre y su espacio aéreo, sin reconocer otros límites que los correspondientes a la soberanía de los demás Estados (117). Cuando en ejercicio del poder de persecución se pasa de una zona de mayor control a otra de menor control, el servicio aduanero conserva las facultades inherentes a la primera (118).

Cuando mediaren sospechas de la comisión de algún ilícito aduanero, los agentes del servicios aduanero y los de las fuerzas de seguridad y policiales pueden proceder a la identificación y registro de personas y mercadería, incluidos los medios de transporte, así como también aprehender, secuestrar o interdictar la mercadería de que se tratare (119).

Las facultades de control llegan al extremo de permitir, tratándose del delito de contrabando, que los agentes del servicio aduanero y los de las fuerzas de seguridad y policiales puedan detener a los responsables, cualquiera fuere la zona en que se encontraren, dando aviso inmediato a la autoridad judicial competente. Si tales agentes se encuentran persiguiendo a las personas que presumiblemente hayan incurrido en contrabando, pueden incluso allanar y registrar el domicilio o lugar en que se hubieran introducido tales personas, sin necesidad de autorización judicial previa (120).

2.- IMPORTACIÓN:

2.1.. Concepto

El capítulo segundo del Título Preliminar del Código Aduanero tiene un único artículo conforme al cual importación es la introducción de cualquier mercadería a un territorio aduanero; mientras que exportación es la extracción de cualquier mercadería de un territorio aduanero. Pese a la aparente sencillez del concepto, para comprenderlo en plenitud fue necesario brindar antes una visión panorámica de las Secciones I y II del Código que se ocupan de los “Sujetos” de la actividad aduanera y del “Control” aduanero, respectivamente.

La Sección III , de la que ahora nos ocuparemos, desarrolla en particular la operatoria aduanera de importación, en dos Títulos que tratan el primero sobre el arribo de la mercadería (artículos 130 a 216) y el segundo sobre las llamadas destinaciones de importación (artículos 217 a 320).

Desde el punto de vista técnico-jurídico, el Titulo I trata sobre el hecho material de la importación , que consiste en la introducción de cualquier mercadería a un territorio aduanero. Se incluyen allí tanto reglas de trámite, como normas de fondo, que en conjunto conforman la operatoria que debe ser implementada como consecuencia del arribo , distinguiéndose diversas vías de arribo, asociadas a los medios de transporte utilizados (vía acuática, terrestre y aérea).

El título II se ocupa por su parte del acto jurídico de la destinación , que es un concepto aduanero del cual dependen los derechos y obligaciones del importador respecto de la mercadería. Se trata de la destinación como acto jurídico y no del destino como concepto vulgar. Veremos más adelante que, como regla, la destinación de importación debe ser solicitada por el importador, si bien están contemplados algunos supuestos de destinación de oficio.

De acuerdo a lo dispuesto por los artículos 130 y 131, todo medio de transporte procedente del exterior que arribe al territorio aduanero o que se detenga en él debe hacerlo por los lugares habilitados y horarios establecidos y presentar inmediatamente la documentación exigida en el Código Aduanero, en la forma que establezca el servicio aduanero. Cada vez que se produzca un arribo, corresponderá asignar una destinación, pero no necesariamente será una destinación de importación , porque si se tratara, por ejemplo, de un buque que arriba al puerto de Buenos Aires, pero para seguir luego viaje hacia Montevideo, no configurará el hecho jurídico importación, aunque sí quedará sujeto al control del servicio aduanero.

2.3.- Reglas aplicables en materia de importación

El estudio de la normativa aduanera inherente a las operaciones de importación puede ser abordado mediante la formulación de ciertas reglas que se desprenden de la normativa vigente. Se trata de reglas que sólo tienen sentido didáctico, porque no están formuladas explícitamente en el Código Aduanero, aunque encuentran en él su fundamento .

La primer regla indica que toda mercadería que arriba lícita o normalmente a un territorio aduanero está importada por el sólo hecho de haber arribado . Esta primer regla, que surge del juego armónico de los artículos 1 a 5, 9, 130 y concordantes del Código Aduanero, se refiere al hecho de la importación, con abstracción o independencia de que la mercadería así importadaluego tuviere o no una destinación de importación . La primer regla lleva implícitas otras tres que la complementan:

•  Toda mercadería que arriba en un medio de transporte debe estar documentada aduaneramente. Tratándose de arribos por vía acuática, constituye una obligación del transportista y su agente presentar a tal efecto el Manifiesto general de la carga que consigna datos relevantes para el control por parte del servicio aduanero y el Manifiesto de rancho y de pacotilla , donde se consignan los suministros y provisiones de a bordo y el equipaje y los efectos personales de la tripulación (Sección VI del Código).

• Toda mercadería consignada en un documento de transporte. debe estar a bordo del medio de transporte.
• Los documentos de transporte deben encontrarse en el mismo medio de transporte, para ser presentados al arribo o aún antes del arribo.

La segunda regla indica que toda mercadería importada -por haber arribado- debe ser descargada en el lugar de arribo, salvo que quede comprendida en alguno de los supuestos del régimen de permanencia a bordo o que se autorice su trasbordo . Esta regla, que se desprende del juego armónico de los artículos 185, 188, 196 y 197 del Código Aduanero, implica que las mercaderías arribadas por un determinado lugar, podrán o no ser descargadas en ese lugar, dependiendo del régimen que les resulte aplicable, conforme a su naturaleza y a lo declarado por el transportista en los manifiestos generales. Interesa destacar aquí que sólo las mercaderías descargadas en el lugar de arribo pueden ser objeto en el mismo de alguna de las destinaciones de importación permitidas .

La tercer regla indica que toda mercadería descargada en el lugar de arribo o en un lugar ulterior del territorio aduanero, debe ser sometida, en el lugar de descarga, a una destinación de importación, mediando o no su previo ingreso a depósito provisorio de importación . Se desprende de esta tercer regla que toda mercadería descargada, debe ingresar a depósito provisorio de importación, salvo que, como excepción, se haya tramitado y obtenido su despacho directo a plaza.

La cuarta regla indica que la destinación a que debe ser sometida la mercadería descargada, debe ser una destinación de “importación” . Esta regla deriva del contexto operativo previsto en la Sección III del Código Aduanero y específicamente de lo establecido en su artículo 217 .

2.4.-  La declaración aduanera

Todo el sistema aduanero se basa, como regla, en la presentación de declaraciones juradas, que constituyen la contrapartida del despacho en confianza, porque si bien el servicio aduanero tiene derecho a controlar lo declarado, no siempre lo hace. De la confrontación entre lo manifestado y lo que el servicio aduanero “compruebe” pueden surgir ilícitos, siendo el más característico el de “declaración inexacta” (artículos 954 y siguientes del Código Aduanero).

El régimen operativo aduanero en materia de importaciones comprende una necesaria secuencia de hechos y actos jurídicos entre el arribo de la mercadería y su correspondiente destinación de importación. Toda mercadería arribada a territorio aduanero debe ser declarada ante el servicio aduanero en los manifiestos de carga, de rancho o de pacotilla, independientemente de que se descargue o no, y esa declaración debe hacerla el transportista .

La declaración del transportista es a su vez independiente de la declaración de destinación de importación , que deberá ser hecha por el importador ; pero si la mercadería no se descarga o no debe descargarse en el lugar de arribo, tampoco deberá presentarse (en ese lugar) una solicitud de destinación. Por el contrario, si se la descarga, la secuencia operativa prevista legalmente conducirá inexorablemente a la destinación en ese lugar, a solicitud del importador (artículos 234, 256, 287 y 298 del Código Aduanero) o de oficio .

El Manifiesto General de Carga, que tiene el carácter de una declaración jurada, consigna datos relevantes para el control que debe realizar el servicio aduanero tanto al arribo como a la descarga.

• Errores materiales en las declaraciones. Régimen de igualación y de rectificación de faltantes y sobrantes

El régimen legal aplicable permite que se subsanen los errores materiales que puedan haberse cometido en el Manifiesto de carga, lo cual concierne a aspectos cuantitativos más que de detalle (por ejemplo haber declarado 100 bultos en lugar de 10). El artículo 14 del Decreto Reglamentario dispone al respecto que cuando a la descarga sobren o falten bultos o cantidad de mercadería a granel, podrá salvarse el error cometido en el manifiesto si la diferencia se conforma a lo declarado en el conocimiento de embarque, siempre que el mismo estuviera identificado en el manifiesto y ampare la totalidad de la partida, admitiéndose en tal supuesto, la igualación del manifiesto con las constancias del conocimiento .

La ley también contempla la posibilidad de justificar los eventuales faltantes o sobrantes que se verifiquen, bajo determinadas condiciones, plazos y formalidades (artículos 141, 142, 150, 151, 156, 157, 163 y 164 del Código Aduanero). Se trata de aquellos supuestos en los cuales la diferencia no pueda atribuirse a un error material (por ejemplo si se declaran 100 bultos y resultan 75), en cuyo caso debe recurrirse al mecanismo de justificación mediante la respectiva carta de rectificación, invocando y acreditando “hechos” que expliquen la diferencia: mercadería que quedó en origen; echazón; descarga por error en otro puerto del trayecto etc.

La falta de justificación puede operar efectos tributarios y también la aplicación de sanciones. Los faltantes no justificados permiten presumir, sin admitirse prueba en contrario, que la mercadería ha sido importada para consumo , constituyendo esa una de los supuestos “irregulares” de importación para consumo. El pago de gravámenes es en ese caso definitivo y si no se hubiese hecho la justificación en la forma y plazos respectivos, no cabe la repetición, aunque luego se acreditara -extemporáneamente- que la mercadería fue descargada por error en otro puerto. Los sobrantes no justificados dan lugar, por su parte, a la aplicación de sanciones (artículos 141, 150, 156 y 163 del Código Aduanero).

Como la mercadería objeto de importación ha debido ser declarada en dos oportunidades (en el Manifiesto de carga y en la Solicitud de destinación), la existencia de eventuales diferencias (faltantes o sobrantes) puede ser determinada con relación a cada una de ellas, en oportunidad de ejercerse el control aduanero .

Ambas declaraciones (la correspondiente al manifiesto general y la incluida en la solicitud de destinación), pueden constituirse endeclaraciones inexactas en cuanto difieran de la comprobación que debe realizar el servicio aduanero . La verificación referida almanifiesto general de la carga puede ser hecha a bordo o al concluir la descarga, y en ambos casos se pueden determinar faltantes o sobrantes. La comprobación que se haga respecto de la declaración contenida en la solicitud de destinación de importación es diferente de la anterior y la gama de alternativas posible es en definitiva la siguiente:

• El sobrante advertido en la verificación a bordo que no hubiese sido salvado o justificado puede encuadrar en la figura del artículo 962 del Código Aduanero (mercadería a bordo sin declarar). No está previsto ningún efecto tributario y sólo podría dar lugar a una ulterior destinación efectiva de importación. Podrías eventualmente quedar configurado el delito de tentativa de contrabando, si se acreditara dolo específico.
• El faltante advertido en la verificación a bordo que no hubiese sido salvado o justificado puede encuadrar en la figura del artículo 954 (declaración inexacta), operando como efecto tributario la presunción iure et de iure de importación para consumo de la mercadería faltante.
• El sobrante advertido en la verificación al concluir la descarga que no hubiese sido salvado o justificado puede encuadrar en la figura del artículo 954 del Código Aduanero porque existe perjuicio fiscal potencial, ya sea por los tributos omitidos o porque se haya transgredido una prohibición.
• El faltante advertido en la verificación al concluir la descarga que no hubiese sido salvado o justificado también puede encuadrar en la figura del artículo 954 del Código Aduanero. El perjuicio fiscal deriva en este caso de que el artículo 142 le atribuye como efecto tributario concreto la presunción iure et de iure de importación para consumo de la mercadería declarada en el manifiesto general de carga que faltase a la descarga.
• Las diferencias que se adviertan con relación a la solicitud de destinación de importación pueden configurar la infracción de declaración inexacta (artículo 954). Tales diferencias, que en los supuestos anteriores eran sólo cuantitativas, pueden referirse en este caso a cualquiera de las circunstancias que deben ser declaradas para permitir la correcta clasificación y valoración de la mercadería por el servicio aduanero: naturaleza, especie, calidad, estado, precio, origen etc. Hay hipótesis de perjuicio fiscal tanto en materia de faltantes, como de sobrantes.

El transportador es en principio responsable por las diferencias que se adviertan respecto de la declaración contenida en el manifiesto de carga; mientras que el importador los es respecto de la declaración formulada en la solicitud de destinación de importación.

2.5.-  Descarga. Régimen de permanencia a bordo

La mercadería arribada en un medio de transporte a un territorio aduanero deberá permanecer a bordo o ser descargada, dependiendo ello de su naturaleza y destino. Se entiende por descarga la operación por la cual la mercadería arribada es retirada del medio de transporte en el que hubiere sido conducida (191). La descarga sólo puede efectuarse previa autorización y bajo control del servicio aduanero (194).

Deben permanecer a bordo, sin necesidad de que el transportista lo solicite, las siguientes mercaderías (188): a) La incluida en el manifiesto de rancho, provisiones de a bordo y demás suministros; b) La incluida en el manifiesto de pacotilla; y c) La mercadería en tránsito hacia otros destinos.

La mercadería declarada en el manifiesto general de carga y consignada al lugar de arribo debe en principio ser descargada , pero podría permanecer a bordo si lo permite el servicio aduanero a solicitud del transportista, formulada dentro de los plazos establecidos al efecto, que varían según el medio de transporte utilizado (185, 195) y a condición de que todavía no hubiese sido descargada. Las solicitudes de esa naturaleza se formulan por lo general por razones de orden comercial y respondiendo a instrucciones del consignatario de la mercadería, que puede disponer su envío a otro destino. El servicio aduanero puede ejercer sus facultades de control tanto respecto de la mercadería descargada, como de la que permanezca a bordo

En caso de faltar mercadería sometida al régimen de permanencia a bordo cuyo consumo no hubiese sido autorizado, se presumirá, sin admitirse prueba en contrario, que ha sido importada para consumo, debiendo responder solidariamente por las obligaciones tributarias el transportista y el agente de transporte, sin perjuicio de las sanciones que correspondan. El artículo 190 del Código Aduanero reitera al respecto el criterio aplicado en los artículos 142, 151, 157 y 164, pero inexplicablemente en este caso no contempla la posibilidad de justificar el faltante, ni se refiere a eventuales sobrantes .

La mercadería que debe ser transportada en el mismo medio de transporte hacia otro destino, puede hacerlo amparada por el manifiesto de carga. Sería el caso, por ejemplo, de un buque arribado al Puerto de Buenos Aires transportando mercadería con destino al puerto de Montevideo. También podría seguir su trayecto, amparada por el manifiesto de carga, la mercadería con otro destino dentro del territorio aduanero (por ejemplo Usuhaia), pero en ambos casos si el traslado hacia un destino diferente debiera hacerse en otro medio de transporte, será necesario proceder previamente a la descarga y formular una manifestación de destino.

2.6.-  Depósito provisorio de importación

La mercadería descargada queda sometida al régimen de depósito provisorio de importación hasta que se le asigne, a solicitud del importador o de oficio, alguna destinación aduanera (198). La provisoriedad concierne tanto al lugar de depósito, como alrégimen aplicable. La recepción de la mercadería en el depósito provisorio de importación permite que concluya la responsabilidad del transportista respecto de la mercadería transportada. La regla indica que toda mercadería descargada debe ingresar a un depósito provisorio de importación, pero los artículos 278 y siguientes establecen, como excepción, un régimen de despacho directo a plaza.

El ingreso de la mercadería en el depósito provisorio debe hacerse bajo control del servicio aduanero (205) y asentarse en un acta, previo cotejo las constancias de los manifiestos con las referencias de los bultos o envases, o con la mercadería misma (200, 202).Si faltara mercadería ingresada en depósito provisorio se presumirá, sin admitirse prueba en contrario, que ha sido importada para consumo, en cuyo caso el depositario será tenido como deudor principal de las obligaciones tributarias, con responsabilidad subsidiaria de quienes tuviesen derecho a disponer de la mercadería. Sin embargo el depositario quedará eximido de responsabilidad si hasta el momento de comprobarse el faltante la mercadería hubiera conservado el mismo peso con que ingresó al lugar de depósito y se hubiera mantenido intacto su embalaje exterior (211).

Si la mercadería se deteriora o destruye por algún siniestro no imputable a culpa grave del depositario o del consignatario, el servicio aduanero dispensará parcialmente el pago de tributos, en forma proporcional al deterioro (213).

Durante la permanencia de la mercadería en el depósito provisorio de importación el consignatario sólo tiene derecho a inspeccionarla y eventualmente efectuar traslados físicos con autorización del servicio aduanero, pero no puede realizar actos de disponibilidad jurídica, ni “fraccionar” el embarque. Tampoco puede tramitar el reembarco o someter la mercadería a un destino de exportación, porque bajo el régimen de depósito provisorio todos esos actos quedan condicionados al agotamiento de la importación, no ya como hecho del arribo sino como “acto jurídico” complejo.

Por: Fernando Toledo