立法委員邱志偉辦公室

落實「偵查不公開作業辦法」公聽會

議題手冊

行政院政務委員唐鳳辦公室 PDIS 主持團隊彙整


議題內容

■ 本次公聽會暨協作會議背景

立法委員邱志偉辦公室擬於2019年05月31日舉辦「落實偵查不公開」公聽會,探討「偵查不公開作業辦法修正草案」落實之可能性,並邀請相關主管機關、法學學者、新聞傳播學者、第一線媒體從業人員、以及因偵查不公開原則未落實,導致權利受侵害的當事人等,透過多元利害關係人的共同討論,交換法規及實務面的意見。

為了使公聽會的討論能更聚焦,並在會議前讓與會者對於「事實背景」的認知有共同的基礎,因此編寫本議題手冊。此次立法委員邱志偉辦公室嘗試與行政院唐鳳政務委員辦公室合作,導入「開放政府-協作會議」元素,唐鳳辦公室協助本次公聽會的會前訪談、議題盤點、會議主持、會議逐字稿速記及直播技術支援等,希望透過議題面向的盤點、現場意見的收攏,有效深化公聽會討論的內容。

藉由議題的梳理,政府相關部會、專家學者從法規面、實務面共同交換意見,希望能進一步檢視現行偵查不公開制度與執行困境,研議政策調整方向及修法可能性,以求我國偵查不公開原則之落實臻至完善。

■ 「偵查不公開作業辦法」議題面向

刑事訴訟法第245條明訂,「偵查,不公開之。」,為「偵查不公開作業辦法」之法源。此辦法於2019年03月15日由司法案、法務部及行政院修正草,預計將於6月15日實施。

偵查不公開的三大目的,是「確保公平審判」、「維護偵查程序順利遂行」及「保障訴訟關係人之名譽、隱私、安全」。這是偵查不公開辦法所要保護的法益。

落實偵查不公開,不僅能保證國家刑罰權的正確及有效行使,同時也能保護犯罪嫌疑人及被告的基本人權,有賴健全的制度,以及偵查、偵輔機關的確實執行;而媒體雖非《刑事訴訟法》第245條所規範的對象,仍是資訊社會中重要的一環。近年來,媒體公審現象頻繁,在特定個案中,出現了犯罪嫌疑人即便獲得司法的不起訴或無罪判決確定,也因社會輿論而造成名譽嚴重受損,人生就此貼上標籤,無法恢復過往名譽。

為釐清議題的面相,唐鳳辦公室主持團隊與邱志偉辦公室共同於公聽會前訪談了10位利害關係人,包括公部門、NGO及民間人士等,藉此了解「落實偵查不公開原則」在不同角色立場的觀點和困境。

■ 偵查程序中的各角色面向

所謂的「偵查程序」,指的是偵查機關(檢察機關)或偵查輔助機關(司法警察機關)因告訴、告發、自首或其他情事,知道有犯罪嫌疑開始偵查起至偵查終結止,對被告、犯罪嫌疑人、被害人或其他訴訟關係人所為的偵查活動及計畫。

而《刑事訴訟法》第245條所規範的對象,包括檢察官、檢察事務官、司法警察官、司法警察、辯護人、告訴代理人或其他於偵查程序中依法執行職務的相關人員。這些人員除了依照法令、維護公共利益,或保護合法權益有必要者外,偵查中因執行職務所知悉之事項,都不得公開或揭露給非執行法定職務必要範圍以外的人員知悉。

以下就訪談及資料蒐集結果,統整偵查不公開落實的情況,以及相關行政機關、NGO和權利被侵害人的觀點。

司法院

司法院受訪法官表示,由於「偵查不公開作業辦法」的母法依據是《刑事訴訟法》第245條,此法由司法院主管,因此司法院才與此次的議題有關。否則,法院端其實比較沒有可施力之處,因為司法院不是偵辦機關的上級機關。不過,聲請羈押跟法院有關,法院會針對檢察官的申請羈押做出裁定,在這個環節,司法院也要注意偵查不公開的原則。


司法院指出,法規一直都在,但執行上有落差。如何兼顧偵查不公開的三大目的,平衡公益、滿足社會大眾對於資訊的需求,又得到媒體諒解,在這之間取得平衡,偵查不公開才能漸趨完善。畢竟政府資訊適度公開,可以穩定社會民心;所以,公開資訊的手法很重要,適度說明是可以的,但不能大喇喇的公開人犯的相貌、姓名等。

被告是否應該被納入規範?原本舊版作業辦法第五條第三項要求檢警人員須告訴被告要遵守偵查不公開原則;但在新版草案中,第六條修正為「檢察官、檢察事務官、司法警察官、司法警察得告知被告、犯罪嫌疑人、被害人或其他訴訟關係人關於偵查不公開之規定,並得曉示如公開或揭露偵查中所知悉程序或內容對案件之可能影響。」被告本來就是受保護的對象,所以不會被約束。在美國,約束被告也違反人性。一方面,被告受到國家機器的偵查,應該要有防禦權;另一方面,偵查不公開原則一旦推到極致的話,被告是連最親密的家人都不能講。此外,查證上也有困難。

新聞報導常見員警偵辦中的祕錄器影像,但如果這個影像是在偵查犯罪中所拍攝的犯罪證據,就應該適用偵查不公開的原則,不應該外流。該如何落實偵查不公開的原則,還需要進一步討論。

法務部

針對新版作業辦法,法務部已著手進行法令宣導和教育訓練,希望在6月15日法規公告實施以前,預備工作可以陸續進行且到位。目前三級單位的發言人都有受訓,可作為種子教官;其他包括檢察官、檢事官、書記、法警等有可能碰到偵查卷證的人員,聽到的法醫、司機等,甚至海巡署、憲兵、調查局,都有請法務部去上課。

此外,偵查機關和偵輔機關之間聯繫的問題也值得討論。作業辦法第十條:「偵查輔助機關對於已繫屬偵查機關之案件,偵查中有發布新聞之必要者,應事先徵詢偵查機關意見。」但兩個機關之間怎麼合作?如何徵詢?還需要進一步設計,不然可能會無法落實。

法務部認為媒體報導的內容很難檢討,去管控媒體報導的內容也很危險。建議還是由偵查機關自己做起,從源頭端就不洩漏。

檢察官在案件中扮演的角色跟法官不同。檢察官偵辦案件時,要從被告方、被害人和蒐集證據,有利、不利的證據都要一併處理。因此,檢察官需要努力證明被告有罪。

一般除了涉及國安、性侵、少年以外的案件,都是公開審理,起訴後就與偵查不公開無涉。

國賠法是否要針檢察官、法官不當行為對受害者的名譽受損做出賠償,是另一個法務部認為可以討論的方向。現行《國賠法》第十三條的原意,是要維護審判跟追訴的獨立性。例如,搜索對安寧,監聽對通訊秘密的衝突。特別是權貴犯罪,其實檢察官容易受到壓力,因此也需要被保障獨立性,否則案件不容易偵辦,將出現寒蟬效應。英國與美國的司法官有完全豁免權因此,國賠法是否要修,是可以討論的議題。

內政部警政署

因為警方有形象與行銷的需求,因此前陣子出現了「愛與鐵血」這種宣傳方式。不過,警政署並不認為妥當。警政署也曾多次提醒地方市警局注意,「愛與鐵血」等相關宣傳影片不要踩到紅線,避免執法過程對當事人權益造成侵害。

今年3月,警政署有邀請羅秉成政委到署內向高層說明偵查不公開的新版作業辦法,讓首長了解新版作業辦法的內涵,也讓首長了解媒體新聞不應該作為考評的標的。

外界常質疑,警界疑似有曝光率越高升官越快的潛規則,為了曝光,當媒體要求偵查資料時,警方就容易外流。警政署表示,警察的積分是固定的,應該沒有這樣的因果關係,況且也有相應的法規依循。新版作業辦法,明定媒體形象不會影響升遷,加上發言人制度建立統一話語權,媒體曝光作為考評也取消,類似的疑慮應會逐步減少。

警政署也說明,新版作業辦法上路後,祕錄器影像外流的狀況將會有改善,例如第9條第11項不得公開的項目其實就包含秘錄影像。

在偵查不公開作業辦法中,最常見的缺失是影片沒有去識別化。警政署説,這是認定上的問題,比如員警壓制嫌犯時嫌犯沒有被拍到正面,有些員警就覺得不需要特別去識別化,第一時間的判斷會有不同。新法第9條、第10條已經很明確,以後同仁執勤就會更有所本,對同仁是好事。

至於記者隨員警出勤時跟拍的問題,有時候執勤記者都在偵查隊附近,他說他有採訪權,跟到現場直接拍攝。警政署不諱言,很多記者甚至住在偵查隊。也因此,偵查隊辦公室將會劃定區域,記者將不能隨意進出。

由於偵查不公開作業辦法沒有規範媒體,但警政署期待媒體也要受一定規範。有時,警察不提供資料給媒體,媒體就去Facebook搜尋自己寫一篇。警政署認為媒體的自律要加強,雖然改變很難,但媒體是偵查不公開落實中的重要元素。

過往社會案件時,警方會帶嫌犯去給媒體拍攝,猶如星光大道一般,亦常令人詬病。警方表示,若記者在嫌犯從警局押解到地檢署的路上拍攝,這很難阻擋。不過,偵輔人員「刻意」安排讓記者拍一下就是「不當拍攝」。

新版作業辦法的第8條關於「社會矚目案件」的認定,實務運作上較有爭議,例如受社會矚目的小型案件怎麼判斷?警政署在修法討論過程曾要求司法院界定得更明確,但法務部認為訂得太死也是有問題。法規太明確和不夠明確各有優缺。總歸來說,偵查不公開從偵查、偵輔機關的源頭管理的確是重點,但是責任分攤的比例,還是要依個案認定,無法通案視之。

國家傳播通訊委員會

NCC表示,偵查不公開作業辦法的法源是《刑事訴訟法》,主要約束檢警調單位的來源端,如果來源可以不洩漏,媒體就不會知道相關訊息的狀況。所以應從源頭約束,而不是針對媒體報導內容作審查。

媒體作為第四權,是監督政府的角色,檢調如果提供了資訊媒體卻不報導,這與媒體的天職也有出入。何況媒體之間也有競爭性,為了收視率會想要追查,媒體認為好的素材不可能不去報導。

不過,媒體見血心態也不可取,但是合理的報導界線是游移的。雖然管制內容有箝制言論自由的問題,但如果踩到法律底線,違法就要處理。

所謂的三律共管,第一首重「自律」。比如電視有剪輯和馬賽克處理,這就是業者的自律。

其次是「他律」,例如公民團體監督,傳播媒體申訴網接受民眾申訴。這可以直接向業者或NCC申訴,也可以向工會申訴。

最後則是「法律」。如果法律有明文規定,比如性侵防制法法律明文禁止披露被害人身份,如果媒體僭越就要開罰。若是法律沒有規定,但社會在普遍價值上覺得媒體這樣報導不適當,就只能透過自律跟他律要求媒體做改善。

對於新版作業辦法設置偵查不公開檢討小組,NCC認為實際運作以後部會之間開始合作,可以讓界線明確話,媒體也可藉此不斷學習。

NCC強調,作為監理單位沒有辦法「主持公道」,無法對內容做控管。例如不可以詳盡評論,媒體怎麼樣叫做詳盡評論?至於媒體不自律時,依照程序,要先請該媒體陳述理由,例如《衛廣法》第27條,陳訴之後會有小委員會(外部委員),諮詢會議中會邀請法律學者、公民團體,從業人員,犯罪防治,社會學者,兒少團體組成的諮詢會議來討論,最後提出處理的建議。

NCC特別想澄清的是,平面媒體、網路都不歸NCC管制,NCC只管廣播跟電視,但很多人以為網路歸NCC管,所以當網路出現亂象,民眾第一反應是NCC失職。但事實上,NCC權責不及於此。NCC解釋,平面媒體和網路其實是比照現實情況依法處理,例如假訊息引起民眾恐慌,就可以依《社維法》法辦。

呂炳宏

2013年發生的重大社會案件「媽媽嘴咖啡店雙屍命案」,呂炳宏當時被列為犯罪嫌疑人,後雖獲司法還予清白,卻因標籤化而深受影響。

呂炳宏說,2013年3月6日晚上11點開羈押庭,但實際上,3月6清晨4點就有記者暗示他「今天店裡會很精彩」,當時就疑似有訊息被檢察官外流。偵查過程中,檢察官幾乎沒有傳喚他問話。第二次羈押庭,因為證據不足,呂炳宏順利交保,檢察官發言人卻對媒體說:「對不起死者」,顯然檢察官的心證早有偏頗。

呂炳宏指出,「查不出真相才是對不起死者吧?為什麼羈押我失敗叫做對不起死者?這就是檢察官的心證。這樣全台灣都會覺得犯罪的人是我。」,認為這樣的說法會導致他遭到污名化。第二次羈押時,法官要求呂炳宏禁語,出去不能對媒體講話,但檢察機關卻能開記者會公布案情,他認為這不合理。當時有記者去詢問金紙店老闆,金紙店老闆謊稱他有去購買金紙,他卻無法反駁。最後,4月12日司法還給呂炳宏不起訴處分,檢察機關卻完全沒有公開對外說明呂炳宏的清白。

而且呂炳宏在司法上獲得清白,但偵查過程被公開、媒體的大肆報導,使社會大眾對他的標籤難以抹除。呂炳宏坦承,現在能會有點被害妄向症,不知道壞人在哪裡。例如他帶小孩出去,別人比較熱情,他的第一個反應就會想你是不是對我有什麼意圖?你是支持我還是要害我?他認為這個影響很大,一輩子都難以彌平。

呂炳宏認為,偵查不公開主要還是限制公務人員,不應該限制媒體。民眾對司法其實沒有太多認知,媒體已經是「以管窺司法」了,不應該再限制媒體,控管來源比較重要,媒體也可以多報法治教育相關議題。

他另外提出,《廣電法》第23條,針對電台錯誤,當事人要求更正時,必須在七天內同一時間更正。但要在15日內提出,相當不合理。他認為,偵查需要時間,不能限制只能在15天內提出才有效。舉例來說,媒體在3月6日寫呂炳宏是殺人犯,4月12日呂炳宏獲得不起訴,媒體應用頭版澄清。

呂炳宏建議應該給媒體報導自由,但同時不該限縮人民的更正權。

吳東牧

曾任公視新聞議題中心製作人的第一線記者吳東牧舉多年前採訪的案例,被誤認為是嫌犯的檔人,最後雖獲得國家賠償,洩漏資料的警察個人卻沒事,甚至還升官。造成錯誤的人員應該要被懲處。

至於很多民眾認為破壞偵查不公開的元兇是媒體,吳東牧認為源頭才是最大問題。例如「愛與鐵血」,這些畫面和事證,根本不應該作為偵查以外使用。媒體其實也會從愛與鐵血那邊找新聞資料,剛開始是先問警察。所以,地檢署或警察局握有的資訊,有哪些可以公開、哪些不行,必須先被釐清。

NCC可以定期舉辦媒體和法務機關的交流座談、工作坊,讓各方有機會深入討論,媒體可以說明需要哪些資料,檢察官或警察則能告訴媒體哪些能講哪些不能講。公聽會的平台並不缺乏,而是需要類似工作坊一般深度的討論,讓不同立場的人講清楚各自的需求。過往部分機關已有發言人制度,新版作業辦法規定未來只能從發言人那裡得到資訊,等於是大家都只得到一個官方說法,其實對於資訊揭露不一定好。目前發言人制度已經變成有點官僚,偵辦、偵輔機關所設立的發言人制度如何運作,需要好好討論。

新版作業辦法第13條雖有明定媒體曝光不能作為考評,還仍不夠積極,他認為條文應該是要「禁止」,明定不能拿這些內容做為其他用途。

提到偵查不公開檢討小組,吳東牧說一直都有偵查不公開調查情形,但是被調查的案量是否符合比例?或只是找一些比較不討好的案件來做樣子?雖然如此推論沒有依據,但是光每天從媒體上看到踩紅線的就不只十件,為何被檢討的案件卻這麼少?對此,他建議可以進行媒體側錄,不是要監管內容,而是看跟警察機關有關的是什麼,每個簡報、影音,都做紀錄,長期累積看是否有違反偵查不公開的情勢及相關數據。

同時,他也同意偵查不公開要靠各界落實,廣電媒體會把這些爭議推給是網路,說是網路傳播,廣電媒體都沒有問題。但事實上廣電媒體播出的內容仍有檢討的空間。大家要相互提醒而不是卸責。

他所在的公共電視的確比較容易守規矩,因為公視沒有強大的競爭和收視率壓力,民營媒體會有生存的壓力,有其困難,但跟當事人法益的保障之間還是需要權衡。

吳東牧不太擔心新版作業辦法第8條「社會矚目案件」的衡量標準。他認為將來媒體和偵辦機關的互動會慢慢磨出界線和標準。

他建議,行政機關可用非強制的方式,以數據累積作為「換照」的依據。他解釋,「換照」的時候不發執照是個嚴厲的工具,有量化的數據非常重要,同時也要考量公平性。事後針對內容的檢視,就能避免事前審查的疑慮。

吳東牧認為言論自由是民主社會最要保護的,但不可以去傷害別人,言論還是要多元,但是多元不是傷害別人,「不是說管死你,而是管你不要去害別人死。」媒體在某些時候也會知道要退讓,以維護更大的公共利益。媒體有大量報導的權利,就應該要有相應的更正義務。以公視來說,《公視法》有一些規定。歐陸或日本,的媒體之所以比較節制,就是因為他們的公共電視比較強大。

國立政治大學傳播學院劉昌德教授

劉昌德教授表示,媒體以實務角度,都是非報導不可。任何媒體、人們,不只是社交,我們講社會案件都是兩面,第一面是負面的,人性喜歡看熱鬧,圍觀,喜歡講駭人聽聞的事情,這是人性。劉昌德也不諱言,這是新聞媒體一個非常重要的利基,也非台灣媒體獨有。

對此,劉昌德比較正面看待,報導駭人聽聞的犯罪事件,是為了監督環境,這是影響到每個人安全的問題。媒體報導的動機,也是媒體功能之所在。

劉教授的新聞倫理課程,會用案例分析探討什麼樣的揭露符合「公共利益」。特別是在「匿名」和去識別化等討論較多。值得探討的是,媒體有議題設定的效果,當媒體設定一個重要的議題,並且無限放大,容易讓政治人物跟社會以為這是最重要的事情。

劉教授認為包含媒體自己的準則都應適用無罪推定原則,且更重要標準應該是媒體審判的效果。不要媒體審判,是指事實跟評論不要混在一起。對媒體來說,收押禁見可以報導,例如梁姓小模的案件,檢調收押、約談,這是客觀事實。但是媒體下評斷,說當事人很可惡,很壞,翻案底,找他以前朋友,這就是媒體審判,而非事實報導。

在很多國家,自律守則都會提到事實、評論跟意見的分離,只要是自律守則都會出現,再來才是針對個案評論。第一個準則,是客觀,事實查證,記者媒體有這樣的義務,這是比較原則性的宣誓。但劉教授指出,台灣很多媒體在第一關:事實和評論分離就破功。

另一個是編輯的問題,社會案件報導或是看到很多新聞媒體的問題,不能被化約成記者的問題。NCC有事實查核的規定,這個規定是否有落實?在換照表格中,會參考自律委員會的決議,但沒有被實際的標舉出來,或許應該要入法。劉教授認為,自律委員會委員組成要公開透明,會議記錄也要公開,強化外部監督的透明,而法律可以作為最後結構調整的依據。但現在的問題是,就算評鑑分數不高,很多委員不建議換照,NCC還是不敢不換照。

台灣的媒體太過於以收視率為取向,現在還在意包含更多網路上的觸擊率、點閱率,卻沒有發揮社會期待媒體應該做的平衡報導作用。英國跟日本因為有足夠資金來支撐傳統的公共媒體,如NHK或BBC,就能有更好的報導品質,也容易被民眾信任。

人權或是公共利益的拉扯是偵查不公開的核心問題。劉教授指出,衛星公會常常把責任推給網路媒體,網路媒體、平面媒體目前確實沒有主管機關和專有法規,但是媒體發展有階段,有些媒體的責任確實比較大,衛星公會不該把責任外部化。NCC對於網路媒體也應該有相關責任,現在就該討論如何納管以台灣為基地的網路媒體,若有需要就修法。在網路世界,管制難度變高,但還是要有清楚標的讓NCC可以介入,不要讓衛星公會覺得只有他們被管。

財團法人民間司法改革基金會

代表司改會受訪的張安婷律師指出,偵查不公開之所以一直被公開,是因為「供需」的問題。媒體需要新聞素材、偵查機關需要媒體的曝光和社會形象,民眾也需要媒體的報導,喜歡八卦。媒體需要觀眾的流量才有廣告進來,偵查機關希望破案績效人民有感,因此這個問題短期內難改變。

不過,媒體其實有比較好了,他們逐漸知道偵查不公開,但媒體沒有能力去認定,哪些符合可以公開的原則,例如社會重大安全等。不過,有一些偵查不公的資料洩漏,其實真的也不一定是偵查機關透露的,有些是媒體去拼湊的。因此張律師提出可改善的四個重點:1.加強宣導法治教育。 2.拔除洩漏的誘因。3.當決定是否符合例外時,該機關必須要符合守門人的角色。4.咎責要落實。

針對新版作業辦法,司改會提出以下看法和建議:

  1. 定期教育訓練入法:應該找相關的利害關係人定期開會,例如媒體和檢察官等,一起座談,討論彼此的需求和責任義務。最好是案例的探討,如果每個月或每三個月就檢討一次,召集大家來上課,這也是教育訓練。第一線的人員需要的是案例的學習,找媒體一起來交流,媒體也可以學習正確的法規觀念,而且重點是「例外得公開」的案例探討。
  2. 新版作業辦法第10條的「審酌考量」,「發言人」應該有一定守門人的效果,但是審酌考量的階段應該要細緻化。司改會肯定立法方向,但內容略有不足,技術上要怎麼進行,需要進一步討論。
  3. 第13條,新聞不得作為績效考評之依據,但擔心這一條有點像春聯,只能給大家參考。機關形象有其需求,就算不納入績效考評,但很難說是否對於調動升等有關係。大家其實仍覺得有影響。
  4. 偵查機關還有一個「民氣可用」的動機。檢察官想要強化有罪的心證,正當化起訴的理由,雖然沒有證據,但常有這樣的說法。
  5. 建議偵查不公開檢討小組最好有外部人員參與比較公正,只是機關內的三至五人,官官相護,不見得能發揮效果。若是檢討的頻率太低,也很難發揮效果,建議是每個月召開檢討會議。社會新聞這麼多,在人力許可的狀況下,最好是每個月能「逐條檢討」。如果他有五則你只有抽樣一則,那也不夠。要求每個派出所回報該所掌握的當月新聞露出,並沒有特別困難。
  6. 新版作業辦法第8條有很多不確定的法律概念,需要進一步討論和釐清。
  7. 如果偵查不公開的規範對象不包含媒體,屆時法院只會寫一句:「媒體不是偵查不公開的規制對象。」媒體說那是他的言論自由,但我覺得這個「言論自由」的說法被濫用了。言論自由是有界限的,他不是絕對的權力,需要跟其他的法益權衡。憲法的保護裡面生命權、人身自由(例如可不可以關無期徒刑)這都沒有絕對,言論自由自然也不例外。司改會認為,「偵查不公開的適用對象包含相關媒體」應該入法,這也是提醒媒體要維護這個法益。

不過偵查不公開不該被認為只是媒體的問題,主要還是作為源頭的偵查機關是否控管良好。媒體沒有辦法判斷要不要公開,當然會假設偵查機關給我資料,就代表可以公開。張律師認為,對於媒體的責任,NCC責無旁貸。不過當然還是要先解決媒體是不是偵查不公開應該要規制的對象,要不要罰媒體,司改會也還沒有方向。媒體的自律不夠,一定要他律,但是他律必須要有「不利後果」,這都有待進一部探討。

警察工作權益推動協會

警察工作權益推動協會幹部受訪時表示,檢察官指出偵查資料由警察單位洩漏的說法有問題,因為有些媒體公開的內容甚至連警察都不一定知道。比如說都是在偵查庭上,檢察官訓問的內容、筆錄的自白,這些只有偵查庭才有,不是警察筆錄的內容。但當然,警察機關也有違反偵查不公開的案例,比如監視器畫面等。

他認為分局的秘書室主任常是對媒體公布資料的人。秘書室有可能請派出所副所長把畫面提供給媒體,員警也只能將檔案交給正副主管,於是出現證物遭媒體拍攝,或是犯罪工具擺在桌上讓媒體拍攝的狀況。先前他還親身經歷過人犯已送到偵查隊,分局長官要求將人犯帶到外面方便媒體拍攝的地方,讓媒體捕捉鏡頭。

警方的秘錄器畫面洩漏一直是很大的問題,但影片歸屬權是誰必須釐清,目前警政署已經把秘錄器影像納入不得公開的項目。有一個需要注意的情況是,長官要使用基層員警的秘錄器,要是員警提供不出來,也沒有可能被懲處?或是一旦迫於壓力提供了,會不會反而認為資料洩漏的源頭是基層員警,導致基層員警必須受罰?

警察單位的公關與媒體有合作友好的關係,這層互動一般人看不到。

另外,偵查不公開依附在警察機關和媒體的「互利關係」上。警察機關會透過電視宣傳玩,例如幫民眾開路送醫,或是協助民眾,這都是請媒體幫忙送新聞稿。與媒體互動的窗口有兩個,一個是秘書室,一個是各個分局督察組,因為有新聞曝光的需求這兩個窗口會互搶績效

對於偵查公開檢討小組和發言人制度,受訪者說偵辦單位設置的發言人應該是正副主管,但是領導的頭應該還是秘書室,他才是公關職掌。有時偵查隊自己也會有媒體聯絡人,他們在LINE群組講了什麼,有沒有違反偵查不公開,這就不得而知。

雖然警察機關可以設置媒體禁制區,但許多實例都是警察機關自己提供給媒體的問題,不見得靠劃設禁制區便可以解決。

有關法治教育訓練入法,其實一直以來各派出所會議都有偵查不公開的規定事項,但只是念過法條而已,並沒有教育意義,否則現況就不該是新聞上各類型是案件仍層出不窮,偵查不公開資訊還是持續流出。

為何偵查不公開無法實現?受訪幹部認為,關鍵在警察跟媒體是合作關係。警察對偵查不公開的理解是什麼必須釐清?警察跟媒體的關係有沒有可能斷?他個人認為這十幾二十年無法達成。這一點,恰好呼應司改會張安婷律師所說的「供需關係」,如果沒有從這一點打破,偵查不公開的原則難以徹底落實。

中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會

衛星公會主任委員詹怡宜受訪時表示,10年前推動自律的時候,就陸續形成,衛廣法後來才有。衛星公會的自律委員會,早期十幾二十年前有線電視、新聞,快速發展的情況下,媒體競爭非常激烈。為了彼此提醒,因此組成了衛星公會,一起合作。

衛星公會運作了十幾年,形成各台幾乎都有自律代表的模式,當然委員則是各新聞台的主管,公會也尋求外部的學者專家作為諮詢單位,我們是自律委員,公民團體、專家學者作為諮詢委員。

新聞自律暨咨詢委員會平均兩到三個月開一次會諮詢委員,會針對兒少、社會秩序…等提出諮詢和檢討。但畢竟大家當初是為了共同利益而成立,各台之間還是競爭關係,所以不算是非常嚴謹的組織。所謂「互相提醒」是指,如果今天突然發生什麼事情,大家會問彼此「你們會馬賽克嗎?」以互相節制。值得一提的是,媒體該自律的範圍,卻正好也是競爭的範圍,這個模糊地帶勢必會存在。公會認為,這個模糊空間難以管制,要看媒體自己選擇自律到哪裡。如果標準都齊一,媒體也會失去興趣;所以傾向事前互相規範,事後互相檢討或做內部教育訓練,這是衛星公會期望達到的效果。

如果以特定案例來認定媒體不自律,恐怕並無太大意義。因為媒體的天職就是尋找故事,要追查真相和事實。大家不應該忽略掉媒體有追查更多新聞和真相的角色,媒體的角色必須是多元的。

從媒體的角色來說,衛星公會認為偵查不公開作業辦法的立意是好的,因為它是規範訊息釋放的源頭,而不是規範媒體不能報導什麼。

詹怡宜希望在公聽會中能討論新版作業辦法第8條,哪些是應該適度公開說明和公開的內容?當有些機關為了保險起見都先不公開,會不會就會錯過了應該公開資訊的時機?

衛星公會認為NCC不應該控制新聞自由、言論自由,但民眾看到不開心的新聞,就質疑NCC失職,這樣的觀念並不正確。

說到NCC跟衛星公會的關係,因為電視台有換照的壓力,所以監理機關NCC可以藉這個工具約束媒體。但是詹怡宜認為,協調自律的方式才是比較合理的社會機制,由下而上,這樣才符合民主的精神。所以大家應該要以相信媒體可以自律為前提。

衛星公會認為廣電媒體確實不能把責任推卸給平面媒體,因為廣電媒體本身就該自律,應該要先自律並推動、影響其他媒體也自律。但她也不諱言,廣電媒體確實會覺得受到比平面媒體更多的要求和壓力。

另外,雖然媒體界的確花蠻多成本在回覆NCC的要求,不過協調過程我們也可以理解,NCC本身也受到外界很多壓力,所以可以體諒。

最後,詹怡宜提醒,數位時代的法規和管制手段已不同,現在也沒有電視稀缺性的問題。網路時代,不論是廣電法、衛廣法都不太符合現在媒體經營的狀況,建議相應的法規都有調適的必要。

■ 會議預期聚焦方向

所謂「社會矚目案件」的判斷標準,是目前偵辦偵輔機關和媒體都認為需要進一步釐清,在實務運作上可能會遇到哪些問題?例如,有些小型案件卻受社會矚目;有些案件雖大,卻不一定涉及重大公共利益。「社會矚目案件」該如何判斷,請大家進一步討論。


附錄1:相關規定

「偵查不公開作業辦法」修正草案


附錄2:議題釐清心智圖

(圖片僅供大致參考,請點網址連結觀看)

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