《不再讓虐殺路邊毛孩子的人逍遙法外！台灣應效法先進國家設立「動保警察」》

協作會議議題手冊

PDIS 主持團隊彙整（內容經與相關單位校稿）

導言

■ 協作會議背景

2017年11月25日，網友yc在 Join 平台上提案「不再讓虐殺路邊毛孩子的人逍遙法外！台灣應效法先進國家設立『動保警察』」，希望台灣能設立動保警察，讓動物保護法愛護動物的原意能透過公權力的執行落實，嚇止虐殺動物的行為。

依據國家發展委員會《公共政策網路參與實施要點》第8點規定，內政部與農委會於兩個月內（2018 年3月19日前）須完成具體回應；因此，我們於3月31日召開協作會議，希望能在協作會議中凝聚共識。

■ 本手冊製作緣由

為了讓與會者能有清楚的想法與認知，公共數位創新空間（Public Digital Innovation Space，PDIS）的主持團隊整理了這本手冊，內容經過與相關單位校稿，濃縮此議題的相關資訊，希望可以幫助大家了解議題。本議題手冊亦提供線上版^[1]，歡迎參考。

■ 協作會議的定位

協作會議不會做出政策決議，只會釐清議題，或是提出可能解法，納入政府後續政策研議參考。這次協作會議討論出來的結論，將會在下週政務會議上，由政委唐鳳向行政院長及相關政務委員報告；農委會與內政部也可以拿到相應的協作結果，作為未來制度調整之參考，也可能成為立法院審理相關議題時的參考資料。

依據會議狀況，每次協作會議的產出結果的狀態不同。不論是否能達成全體共識、部分共識，或僅達到各方意見交流，這個過程的討論都將透過完整逐字稿、線上數位白板等方式完整紀錄及公開，留下完整的政策討論軌跡，幫助政府更清楚這個議題，並在制度調整時可以多方參考討論出來的解法。

■ 本次協作會議預計聚焦主題

由於動保警察之倡議由來已久，台灣也有《動物保護法》之相關規定，因此此次協作會議將聚焦在動物保護檢查員與警察制度如何協力處理動物保護相關案件，目前運作上可能發生之問題，以及相應的解決方案。

Part 1 協作會議是什麼？

開放政府聯絡人協作會議是一個定期會議平臺，原則上每月舉行二次，於週五召開，討論特定議題，希望在行政院各部會與關注特定議題的利害關係人間，建立一個溝通與協作的機制，且透過專案顧問導引，從操作中落實開放政府的思維，熟悉政策設計的理念，演練設計工具的流程。

此次議題在國發會公共政策網路參與平台上經連署通過後，在開放政府聯絡人月會上，由各個部會的開放政府聯絡人（Participation Officers，PO）經過投票後所選出之議題，因此才會進入PDIS小組所帶領的協作會議，協助大家討論出後續的可能解法。

■ 協作會議的目的：

• 協助主協辦機關聽取多元意見，創造機關與機關之間、機關與民眾間更多的對話機會。
• 透過協作釐清議題的爭點，並儘可能尋找可行的解決方案。
• 藉由實作讓各部會逐步熟悉開放政府精神，並導入相關政策思維、設計與工具。

■ 協作會議可以做到 & 不會做到：

協作會議功能在於協助主協辦機關釐清爭點與事實，評估可能的風險與困難，分析公眾溝通參與的需求與程序，嘗試找出解決問題的方向等。但不會作成政策裁示或命令，也不會指示或要求相關部會進行特定的政策規劃或具體執行。

負責開放政府業務的政務委員，會於次週政務會議向院長及其他政務同仁報告協作會議情形，以提供決策或議題相關政務委員政策規劃的參考。

預期透過協作會議，可以對齊爭議焦點、理解問題面向，獲致初步構想。主協辦機關可以參考協作會議成果，本於職權接續辦理，尤其是視議題需要進行更完整、正式的開放政府程序。如果因為情勢變化，有再次召開協作會議的需要，可由開放政府聯絡人（Participation Officers， PO）於「開放政府聯絡人工作推動會議」提案。

若對於協作會議有任何疑問，歡迎向主持團隊反映，我們會儘快做出說明。

■ 想了解更多？

歡迎參考：歷次協作會議相關紀錄及PDIS工作誌。

Part 2 議題內容

■ 愛護動物理念

在人民生活品質受到保障的現在，許多人也開始期待動物也能擁有人道的待遇，不會受到人為的虐待與虐殺。在1998年，台灣立法通過了《動物保護法》期待能透過這部法律，落實尊重動物生命與保護動物的理念。

■ 各國動物保護制度^[2]

荷蘭^[3]

荷蘭將稽查虐待動物案件的職責分由三大政府與民間機構合作分攤。政府部分有隸屬荷蘭安全與司法部的動物警察，主要負責寵物和非經濟型農場動物案件，視情況要求改善與開單；隸屬荷蘭經濟處的食品及消費性產品安全局負責勘查經濟動物的案件，也有開單的權力；全國動物保護協會調查員由政府與「荷蘭動物保護協會」這個NGO協力聘用，主要協助動物照護者改善飼養環境，並支援動物警察。

據報導指出，荷蘭的動保警察（動物警察）主責寵物和非經濟型農場動物案件，設有虐待動物舉報專線「144」，荷蘭動保警察成立後，虐待動物的舉報案件激增6成5，成效有目共睹，但2011年底成立至今，144與警察薪水多年來已花費荷蘭政府12憶歐元（約430億台幣），而支持動保警察的政黨又選舉中失利、國會佔有席次下降，導致預算降低，加上荷蘭也有警力不足的問題，原先規劃的500名動保警察，至今只剩200人左右，且時常要去支援一般警察案件。

挪威^[4]

挪威的法務部與農業部合作成立了工作小組，於2015年起試行動保警察制度，由1名調查員、1名法律專家、1名協調員組成，首要目標是確保罪行嚴重的罪犯必須面對起訴與制裁。

德國

德國將動物保護概念納入憲法，因此由一般警察處理動物虐待與棄養案件。一般面對這類案件，民眾會先通報民間動保團體，調查屬實後再通知動物局或警察。

英國

英國沒有動保警察，民間的動保團體「皇家防止虐待動物協會」（RSPCA）有24小時受理的虐待動物通報案件，也有320多位動保檢查員（inspector）進行調查。這些檢查員經過嚴格甄選後，接受半年以上的訓練課程及一年實習，才分配到英國各地受理虐待動物案件調查。

美國紐約

美國紐約的動保團體美國防止虐待動物協會（ASPCA）在2014年與紐約市警察局合作，由ASPCA提供警方動物法醫鑑定、藥物治療、行為評估、安置、法律支持等，協助警方回應虐待動物案件。2016年4月，ASPCA與減掉單位，於史泰登島區成立「虐待動物檢察組」（Animal Cruelty Prosecution Unit），協助動物案件的起訴。

澳洲昆士蘭^[5]

澳洲昆士蘭省的「皇家防止虐待動物協會」（RSPCA Queensland）是得到昆士蘭議會賦予權力的非政府組織，共有21個稽查員。在昆士蘭省的動物照顧與保護法（Animal Care and Protection Act, 2001）第六章中，授權稽查員可以檢查、沒入、人道處理受虐動物，弱勢接獲通報且判定場所內有虐待動物行為，只要提交合理報告，稽查員就可申請搜索令，進入私人場所與車輛中進行搜索。緊急時，經過電話聯繫政府機關取得同意，還能發動特殊搜索進行動物救援，隔天再提交報告。

不過，這些稽查員必須由政府指任，也受到昆士蘭生物安全局（Biosecurity Queensland, BQ）的監督。

香港^[6]

香港於2011年10月推出「動物守護計畫」，主管機關為漁護署、執法機關為警務處，與SPCA香港愛護動物團體、獸醫組織等多方合作。這個計畫鼓勵民眾通報虐待動物案件，SPCA會調查是否為虐待案，掌握足夠證據後通報警方，與警方一同前往案發現場。

■ 台灣現行運作方式

目前，依據動物保護法第23條，各級地方政府動保處應設置專任動物保護檢查員，並可甄選義務動物保護員，協助動物保護檢查工作。

若是民眾發現有動物遭到虐待或不當對待之情事，可撥打110向警察局報案，或撥0800-231-532，交由動保處處理。根據統計，2017年警政署共收到26件各直轄市、縣（市）政府動保單位則收到12,538件。

警察若是收到來自民眾的檢舉，若是情況緊急可以先前往現場蒐集證據，或與動保員一同前往處理，由動保員進行現場的蒐證。後續調查由動保員進行，但若是有需求，可與警方一同前往現場勘驗。若是涉及動保法第25條等條文之刑案，警方亦可以強制力介入，或由檢察官申請搜索令前往現場搜索。

若調查有具體違法行為，若違反刑法，可由檢調機關進行起訴，若僅違反行政法，則由動保處開罰。

Part 3 部會立場

■ 農業委員會

        行政院農業委員會對於設立動物保護警察立場秉於國情、法源、實務及人力建議通盤考量。現行於動物保護法及警政單位之警察處理動物保護法案件作業程序均有規定相關辦理機制。各直轄市與縣（市）政府依法設立專責機構與人員辦理動物保護案件，並得依法請求警政單位警員協助案件之稽查等程序，民眾全天候均可找到相關機關受理及辦理案件。

  為確保動物保護案件處理流程之效率，行政院農業委員會持續辦理相關動物保護檢查員教育訓練及補助監督各直轄市及縣（市）政府承辦人力與處理流程，並持續與內政部於相關案件之合作。

■ 內政部

有關動物保護法及內政部(警政署)函頒之警察處理動物保護法案件作業程序均有規定相關辦理機制，且各直轄市與縣（市）政府主管機關(農政單位)均依法設立專責人員辦理動物保護案件，並得依法請求警察機關協助案件處理。民眾若發現動物遭到虐待或不當對待之情事，除向動保單位檢舉外，亦可向警察機關報案。

現行機制，民眾任何時間均可找到相關機關受理及辦理案件，內政部(警政署)建議應強化現有機制，至是否設立動物保護警察應通盤考量現行實務運作、法律規定及人力運用，相關考量概述如下:

(一)        總量管制警力有限:政府刻正積極推動組織改造及人力精簡政策，除政策上及國家建設迫切需要設置外，一律不得請增單位，且警察機關現有預算員額上限業經行政院匡定(中央1萬4,895人，地方5萬8,832人，合計7萬3,727人)，現階段已無多餘警力可供成立專責編組單位。

(二)        行政處罰權及警察權本屬各主管機關職權:一般行政管理及行政處罰權本屬主管機關職權，主管機關並得依相關行政法規行使職權，且依現行動物保護法第23條規定，地方均設有專任動物保護檢查員，並具備稽查、取締權，對於虐待動物行為可進行查處，警察機關人員則採職務協助方式，非以配置專責警察介入行政機關業務為要。

(三)        回歸職務協助，全國警力皆可運用:現行警力遍佈全國各地，如主管機關推動稽查取締之執法工作，遇有窒礙難行之處，可依行政執行法第6條及行政程序法第19條之規定，請求警察機關派員協助。

(四)        警察人員無法就各該目的事業主管法令為專業認定:按警察機關並非動物保護主管機關，動物受虐案件之認定涉及專業知能，仍需由主管機關動物保護單位人員先針對動物受虐案件作專業之蒐證及檢驗；依內政部(警政署)規定，各地方警察機關於常年訓練時須敦聘相關專家學者授予動物保護法相關課程，使員警能增進協助處理該類案件能力。

(五)        綜上，考量警察主要任務是維護治安及交通，且在員額總量管制下，內政部警政署已無多餘警力成立專責編組單位，但如地方政府農政主管機關稽查、取締遇有窒礙難行之處，警察機關仍會派員予以協助。

Part 4 附錄

附錄1：相關規定

動物保護法 第 23 條   

直轄市、縣（市）主管機關應置專任動物保護檢查員，並得甄選義務動物保護員，協助動物保護檢查工作。

動物保護檢查員得出入動物比賽、宰殺、繁殖、買賣、寄養、展示及其他營業場所、訓練、動物科學應用場所，稽查、取締違反本法規定之有關事項。

對於前項稽查、取締，不得規避、妨礙或拒絕。

第二項之稽查，直轄市、縣（市）主管機關得委任、委託或委辦其他機關（構），法人、團體或個人辦理。

動物保護檢查員於執行職務時，應出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌；必要時，得請警察人員協助。

直轄市、縣（市）政府警察局協助動物保護檢查員執行本法有關動物保護之工作，應經相關專業訓練。

為期本法之有效實施，主管機關應逐年編列預算，積極推動動物保護有關工作。

動物保護法  第 25 條

有下列情事之一者，處二年以下有期徒刑或拘役，併科新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰金：

一、違反第五條第二項、第六條或第十二條第一項規定，宰殺、故意傷害或使動物遭受傷害，致動物肢體嚴重殘缺或重要器官功能喪失。

二、違反第十二條第二項或第三項第一款規定，宰殺犬、貓或經中央主管機關公告禁止宰殺之動物。

附錄2-1：法務部釋疑

● 行政罰法第1條「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰……」與同法第34條「行政機關對現行違反行政法上義務之行為人…」中之「行政法上義務」意旨是否相同？各行政法中行政罰之罰鍰繳納義務定義為何？

（行政罰法「違反行政法上義務」之定義）

一、        按行政罰法（以下簡稱本法）為各種行政法律中有關行政罰之一總則性規定，限於違反行政法上義而受處。惟於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定（本法第1條立法理由參照）。又各種行政法律（規）所定違反行政法上義務之內容及應受責難程度，有所不同，不同行政領域之要求容或有異，有關違反個別行政法上義務之處罰，包括處罰構成要件、處罰對象及處罰種類，仍應於個別法規中明文規定。合先敘明。

二、        有關本法第34條「行政機關對現行違反行政法上義務之行為人……」中之「行政法上義務」意旨為何？按本法第34條本文規定：「行政機關對現行違反行政法上義務之行為人，得為下列之處置：……」其中所稱「違反行政法上義務」，係指有符合各該行政法律（規）處罰構成要件之行為。舉例言之，動物保護法第6條規定：「任何人不得騷擾、虐待或傷害動物。」該條即定有「不得騷擾、虐待或傷害動物」之行政法上義務。

● 動保案件發生時，動保檢查員是否得依行政罰法第34條自行行使即時制止、保全證據等四款處置？若為發生動保案件嫌疑時，是否得為同樣之處置？

（動保檢查員「強制檢查」之釋疑）

一、        按本法第34條規定：「行政機關對現行違反行政法上義務之行為人，得為下列之處置：一、即時制止其行為。二、製作書面紀錄。三、為保全證據之措施。遇有抗拒保全證據之行為且情況急迫者，得使用強制力排除其抗拒。四、確認其身分。其拒絕或規避身分之查證，經勸導無效，致確實無法辨認其身分且情況急迫者，得令其隨同到指定處所查證身分；其不隨同到指定處所接受身分查證者，得會同警察人員強制為之（第1項）。前項強制，不得逾越保全證據或確認身分目的之必要程度（第2項）。」該條係為防止現行違反行政法上義務行為持續進行造成更嚴重之損害，爰明定列舉行政機關對於現行違反行政法上義務之行為所為之強制處置措施。又行政機關為本法第34條所定強制行為，仍應符合比例原則，不得逾越保全證據或確認身分目的之必要程度。

二、        次按本法第34條第1項第4款不隨同到指定處所接受身分查證者，得會同警察人員強制為之規定，係因憲法第8條第1項規定：「人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。……」之文義，故本法第34條第1項第4款規定如強制現行違反行政法上義務之行為人隨同到指定處所接受查證身分者，爰規定得會同警察人員強制為之。

三、        末按動物保護檢查員如發現有違反動物保護法之情事者，除依動物保護法第23條第5項：「動物保護檢查員於執行職務時，應出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌；必要時，得請警察人員協助。」規定辦理外，得於進行裁處程序時依本法第34條第1項各款規定對行為人為一定之強制處置。惟因對於違反動物保護法第23條第3項規定規避、妨礙或拒絕動物保護檢察員執行同條第2項稽查、取締，動物保護法並未有「強制檢查」明文規定（法定強制檢查或強制執行檢查者，例如：消防法第37條第2項、第41條之1第2項、畜牧法第31條第2項、海洋污染防治法第41條、動物傳染病防治條例第9條第3項及毒品危害防制條例第31條第4項等規定），僅得依動物保護法第29條第6款規定處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，則主管機關對於拒絕檢查者，尚不得逕予強制執行檢查（本部103年10月27日法律字第10303512490號函參照）。

● 依大法官釋字第588號「憲法第八條第一項所稱『非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕、拘禁』之『警察機關』，並非僅指組織法上之形式『警察』之意，凡法律規定，以維持社會秩序或增進公共利益為目的，賦予其機關或人員得使用干預、取締之手段者均屬之」，動保檢查員是否得依刑事訴訟法報請檢察官許可後，向該管法院聲請核發搜索票？

（動保檢查員具司法警察身分與否）

一、        所謂司法警察，依刑事訴訟法第231條第1項規定:「下列各員為司法警察，應受檢察官及司法警察官之命令，偵查犯罪：一、警察。二、憲兵。三、依法令關於特定事項，得行司法警察之職權者。」

二、        至於動保檢查員之權責，動物保護法第23條已明定:「直轄市、縣（市）主管機關應置專任動物保護檢查員，並得甄選義務動物保護員，協助動物保護檢查工作。動物保護檢查員得出入動物比賽、宰殺、繁殖、買賣、寄養、展示及其他營業場所、訓練、動物科學應用場所，稽查、取締違反本法規定之有關事項。對於前項稽查、取締，不得規避、妨礙或拒絕。第二項之稽查，直轄市、縣（市）主管機關得委任、委託或委辦其他機關（構），法人、團體或個人辦理。動物保護檢查員於執行職務時，應出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌；必要時，得請警察人員協助。直轄市、縣（市）政府警察局協助動物保護檢查員執行本法有關動物保護之工作，應經相關專業訓練。為期本法之有效實施，主管機關應逐年編列預算，積極推動動物保護有關工作。」，因此，動物保護檢查員並不具有司法警察之身分，但仍可依本條規定，於必要時，得請警察人員協助。

三、        綜上，動物保護檢查員並不具有司法警察之身分，無從適用刑事訴訟法第128條之1第2項「司法警察官因調查犯罪嫌疑人犯罪情形及蒐集證據，認有搜索之必要時，得依前項規定，報請檢察官許可後，向該管法院聲請核發搜索票」之規定。動物保護檢查員雖不具司法警察之身分，但仍可依上述動物保護法第23條之規定，於必要時，得請警察人員協助。

四、        另刑事訴訟法之主管機關為司法院，建請徵詢司法院之意見為宜。

附錄2-2：人事行政總處說明

一、   現行動物保護業務業有相關機制辦理，尚無窒礙難行之處：

1.   查「動物保護法」第2條及第23條第5項規定略以，本法所稱主管機關，在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府，又直轄市及縣(市)政府應設機關專責動物保護，執行本法各項工作。動物保護檢查員於執行職務時，應出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌；必要時，得請警察人員協助。

2.   是以，現行動物保護業務係由各直轄市、縣(市)政府之動物保護專責機構辦理，並得視需要請警察人員協助，現行機制運作順暢，尚無窒礙難行之處。

二、   考量警察員額管理調配之權責機關為內政部(警政署)，本案如經該部(警政署)評估確有成立「動保警察」之需要，請該部(警政署)於行政院107年3月19日函規定之警察機關警力員額上限範圍內，本總量管理精神，以移緩濟急原則調整運用。

附錄3：議題釐清心智圖

網址：https://goo.gl/UJj7Wd

附錄4：參與協作會議之利害關係人