Cтратегический проект

 «Институт местного самоуправления»

 1. Паспорт стратегического проекта

1.1. Основания для разработки и внесения изменений

Правовые акты и иные документы:

Решение Екатеринбургской городской Думы от 26 октября 2010 г. № 64/30 «О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 10 июня 2003 г. № 40/6 «О Стратегическом плане Екатеринбурга»; Постановление Администрации города Екатеринбурга от 9 февраля 2011 г. № 371 «О разработке, актуализации и пролонгации стратегических проектов развития Екатеринбурга»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Устав муниципального образования «город Екатеринбург».

1.2. Инициатор(ы) постановки проблемы:

Информационно-аналитический департамент Администрации города Екатеринбурга

1.3. Координатор(ы) проекта

Заместитель главы Администрации Екатеринбурга – руководитель аппарата Администрации города Владимир Георгиевич Тунгусов

Заместитель главы Администрации города Екатеринбурга по организации значимых общероссийских и международных мероприятий Сергей Геннадьевич Тушин

Информационно-аналитический департамент Администрации города Екатеринбурга

1.4. Ответственный за контроль и реализацию проекта

1.5. Разработчики проекта

1.7. Анализ сферы реализации проекта и характеристика проблемы

1. Институт местного самоуправления как социально-экономическое и политико-правовое явление обладает особым значением в стратегическом развитии Екатеринбурга как муниципального образования и как административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации.

Институт местного самоуправления носит комплексный характер и подразумевает, в первую очередь, создание и развитие условий для непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в его осуществлении.

Именно создание и развитие таких условий, согласно Стратегическому плану развития Екатеринбурга обеспечивающих эффективность модели местного самоуправления и партнерские отношения между властью и местным сообществом,  является основной целью реализации стратегического проекта «Институт местного самоуправления».

Именно жители города, участвуя в осуществлении местного самоуправления, формируют перспективную повестку развития Екатеринбурга, предлагают механизмы и пути совершенствования управления муниципалитетом.

Достижение поставленной цели предполагает решение совокупности задач в сфере местного самоуправления.

2. Во-первых, это группа задач по вовлечению населения в определение судьбы города, по созданию условий для реализации конституционных прав жителей Екатеринбурга при формировании органов местного самоуправления и решении вопросов местного значения путем участия в выборах, референдумах, публичных слушаниях, опросах граждан.

Среди этих задач – нормотворческая работа в пределах установленной компетенции органов местного самоуправления, обеспечение предпосылок для осознанного и свободного участия граждан в осуществлении местного самоуправления путем развития и повышения правовой и политической культуры населения, а также путем подготовки квалифицированных кадров для работы в органах местного самоуправления.

Нормотворчество как формирование правовой базы института местного самоуправления, объективных правовых условий его функционирования направлено на защиту прав и интересов жителей муниципального образования в пределах компетенции, устанавливаемой Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством.

Важнейший блок вопросов, подлежащих решению в рамках этой задачи – повышение роли граждан в обсуждении экономической основы местного самоуправления, в разработке и рассмотрении муниципальных и региональных правотворческих инициатив.

Реализация полномочий органов местного самоуправления невозможна без достаточной финансово-экономической основы, а росту бюджетной обеспеченности горожан нередко препятствуют именно те управленческие подходы региональных властей, которые могут и должны обсуждаться населением муниципалитета.

Деятельность органов местного самоуправления заключается в обязательном учете мнения, интересов и потребностей горожан при разработке и принятии нормативных правовых актов органов местного самоуправления, в вовлечении общественности в разработку и повышение качества принимаемых нормативных правовых актов местного самоуправления, в их обсуждение и принятие.

Весомую роль в развитии института местного самоуправления имеет работа органов местного самоуправления и муниципальных структур Екатеринбурга, городского сообщества в нормотворческой деятельности, подготовке и обсуждении важных законодательных инициатив как на уровне субъекта Российской Федерации – Свердловской области, так и на федеральном уровне.

        За время реализации Стратегического плана развития Екатеринбурга степень участия граждан в правотворчестве и других аспектах местного самоуправления значительно возросла. Об этом свидетельствует, прежде всего, предусмотренный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» институт публичных слушаний. Его осуществление регулируется Положением «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «город Екатеринбурге», утвержденным Решением Екатеринбургской городской Думы от 28 марта 2006 года.

В течение 2006-2014 годов количество публичных слушаний постоянно нарастало. Так, в 2006 году было проведено всего 7 публичных слушаний, в 2009 году органы местного самоуправления города организовали  уже 189 публичных слушаний. Общее количество их участников  в Екатеринбурге, начиная с 2010 года, составляет примерно 15 000 человек ежегодно. Наибольшее количество публичных слушаний связано с вопросами планировки и межевания внутриквартальных территорий города, которые приобрели систематический характер. Между тем, наиболее яркими примерами гражданской зрелости, непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления являются публичные слушания, связанные с изменениями и дополнениями Устава города Екатеринбурга, принятием городского бюджета и отчетов о его исполнении, проектов правил благоустройства и застройки города. Многолетний опыт их проведения доказал большой демократический ресурс института публичных слушаний, их востребованность и действенность, обеспечил высокий уровень организации.

         Важная особенность отличает публичные слушания в Екатеринбурге. Федеральное законодательство о местном самоуправлении в принципе допускает не проведение слушаний, если они касаются приведения муниципальных уставов в соответствие с нормами федеральных законов. Екатеринбургская практика публичных слушаний не знает таких исключений, поскольку городская власть и общественность исходят из важности общественного обсуждения любых уставных изменений, даже если они носят технический характер.

         Динамичные события в сфере самоуправленческих отношений, имеющие место в Екатеринбурге, Свердловской области и Российской Федерации в последние годы, побудили горожан к поиску новых форм участия в осуществлении местного самоуправления. Так, в 2010 году в порядке правотворческой инициативы в Устав города были внесены изменения, модифицирующие структуру органов местного самоуправления.

При этом публичные слушания по важнейшим вопросам развития Екатеринбурга приобрели массовый характер: вслед за обсуждением новой структуры органов местного самоуправления в 2010 году, почти двухтысячную аудиторию собрали публичные слушания по вопросам преобразования Екатеринбурга в декабре 2014 года. Слушания в этих случаях стали финальной точкой масштабной общественной дискуссии о перспективах города.

2014 год также привнес в самоуправленческий опыт Екатеринбурга пример попытки проведения опроса жителей по поводу возможного преобразования муниципального образования «город Екатеринбург».

В сентябре – октябре 2014 года был проведен опрос жителей Екатеринбурга по вопросу переименования улицы Технологической. Позиция граждан, проживающих на территории опроса, была учтена органами местного самоуправления при рассмотрении инициативы о переименовании улицы.

В январе 2015 года состоялись опросы граждан по вопросам присоединения 11 поселков к населенному пункту город Екатеринбург. Несмотря на то, что одновременное проведение комплекса мероприятий в 11 территориях потребовало дополнительных усилий организаторов опросов, по их результатам были получены объективные выводы о мнении жителей поселков по вопросам присоединения

Рассмотрение важнейших инициатив с участием населения Екатеринбурга имеет под собой прочные правовые основания в виде норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Положения «О порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании «город Екатеринбург», утвержденного Решением городской Думы от 14 февраля 2006 года.          

3. В свою очередь, подготовка квалифицированных кадров для профессиональной работы в органах местного самоуправления способствует надлежащей реализации полномочий, которыми эти органы наделены в силу закона.

Залогом эффективного местного самоуправления являются квалифицированные кадры, соответствующая федеральному законодательству муниципальная нормативно-правовая база, активное участие горожан в нормотворчестве и контроле за действиями городской власти, а также постоянный обмен опытом с другими муниципальными образованиями.

Город Екатеринбург с традиционно высокой общественной активностью в той или иной степени обладает указанными составляющими, но развитие института местного самоуправления как неотъемлемого элемента социальной структуры общества напрямую зависит от их эффективного дальнейшего развития.

За время реализации проекта в городе Екатеринбурге удалось выстроить систему подготовки квалифицированных профессиональных кадров муниципальных служащих. Для поддержания эффективности работы муниципалитета была проведена активизация подготовки и повышения квалификации кадров органов местного самоуправления.

        В рамках данного проекта образовательная работа была возложена на Екатеринбургское муниципальное автономное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования «Институт муниципального управления». Данное муниципальное учреждение взяло на себя реализацию таких составляющих проекта, как обучение, повышение квалификации специалистов муниципальной сферы и разработку нормативных правовых актов для Екатеринбурга и других муниципальных образований Российской Федерации. В результате реализации проекта удалось обеспечить ежегодное повышение квалификации более чем 150 муниципальными служащими, подготовить проекты муниципальных правовых актов, регулирующих формы и порядок участия граждан в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования «город Екатеринбург».

4. Во-вторых, достижение цели стратегического проекта требует решения задачи по развитию ключевых общественных институтов, особенно важных для города-миллионника, где полноценная обратная связь с населением должна осуществляться с участием специализированных совещательных органов, таких как Общественная палата муниципального образования «город Екатеринбург».

Вопросы общественного контроля и предварительного участия населения в обсуждении важнейших правовых инициатив в последние годы становятся едва ли не ключевыми для обеспечения действительного партнерства между властью и обществом.

Созданная в соответствии с Решением городской Думы от 28 июня 2006 года Общественная палата муниципального образования «город Екатеринбург» представляет собой постоянно действующий общественный форум, обсуждающий значимые городские проблемы и перспективы муниципального развития. За годы своей деятельности Палата приобрела авторитет, наладила организационные и функциональные формы и методы работы, оформилась структурно, получила регулярное информационное освещение собственной деятельности, регулярно пополняется новыми кадрами.

Общественная палата сегодня и в перспективе призвана укреплять свой статус органа общественного контроля, обеспечивающего устойчивое развитие города путем предварительного обсуждения важнейших инициатив всех уровней власти, проведения «нулевых» чтений по проектам муниципальных правовых актов.

5) Важнейшая составляющая местного самоуправления как общественного института – участие жителей муниципального образования в выборах в органы местного самоуправления.

Реализация как пассивного, так и активного избирательного права при проведении муниципальных выборов находится в зависимости, в первую очередь, от правового регулирования и изменения управленческих подходов на федеральном уровне.

Так, до 2010 года Глава Екатеринбурга, возглавляющий Администрацию уральской столицы, избирался на муниципальных выборах. В 2010-2013 годах высшим должностным лицом муниципалитета являлся Глава Екатеринбурга – Председатель Екатеринбургской городской Думы, избранный представительным органом из своего состава.

В 2013 году вновь проводились прямые выборы главы муниципального образования жителями Екатеринбурга, однако Глава Екатеринбурга – Председатель Екатеринбургской городской Думы с 2010 года не обладает полномочиями главы Администрации города.

Общая тенденция в сфере местного самоуправления на текущем этапе – повсеместный отказ от прямых выборов глав муниципальных образований, обладающих полномочиями главы местной администрации. Эта тенденция, по экспертным оценкам, проявляется почти в половине крупнейших муниципалитетов страны.

Важнейшим индикатором социальной активности жителей муниципального образования остается участие избирателей в выборах и референдумах. Так, в единый день голосования 8 сентября 2013 года, когда в Екатеринбурге проводились выборы депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва и Главы Екатеринбурга – Председателя Екатеринбургской городской Думы, явка избирателей составила менее 34 процентов.

Такие показатели, безусловно, не позволяют говорить о высокой электоральной и общественной активности населения. Решение этой проблемы, повышению заинтересованности граждан в избирательном процессе способствует работа органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, в том числе Избирательной комиссии муниципального образования «город Екатеринбург» по развитию и повышению правовой культуры избирателей.

6) Значимое направление реализации стратегического проекта – оптимизация территориальной структуры Екатеринбурга.

Присоединение к населенному пункту город Екатеринбург поселков, входящих в состав муниципального образования, будет способствовать социально-экономическому развитию отдаленных территорий, улучшит инвестиционный климат на местах, а также даст возможность использовать более рациональные управленческие механизмы в населенных пунктах, становящихся частью Екатеринбурга.

В январе 2015 года был реализован первый этап этой работы – в 11 поселках (Глубокое, Гора Хрустальная, Козловский, Лиственный, Мостовка, Перегон, Приисковый, Светлая Речка, Семь Ключей, Хутор, Ягодный) были проведены мероприятия в рамках опросов населения. Большинство жителей поддержали присоединение поселков к Екатеринбургу.

7) Развитие и повышение правовой и политической культуры позволяет сформировать необходимый уровень знаний о структуре и закономерностях функционирования государства, местного самоуправления и общества, о соотношении государственной власти и местного самоуправления, полномочиях органов местного самоуправления и возможностях участия жителей города в его осуществлении. Это обеспечивает осознанную реализацию гражданами своих прав и осознанное исполнение возлагаемых на них законом обязанностей.

Объединив свои усилия с органами местного самоуправления и их структурными подразделениями, Комиссия начиная с 2009 года развернула масштабную деятельность по совершенствованию правовой культуры жителей муниципального образования.

Ежегодно Комиссия проводит не менее 2-3 крупных общегородских мероприятий, направленных на вовлечение в социально активную среду подрастающего поколения и горожан, уже обладающих избирательными правами. Ежегодными и традиционными стали проводимые Комиссией конкурсы среди учащейся молодежи и юношества, в которых принимают участие коллективы десятков городских образовательных организаций.

За период 2009-2014 годов проведен целый ряд выставок, дискуссионных мероприятий, научно-практических семинаров, в ходе которых жители Екатеринбурга получили возможность повысить собственную информированность об истории, текущем состоянии и перспективах местного самоуправления, участия в выборах и референдумах, о своих правах и обязанностях как субъектов отношений в сфере самоуправления.

Примером системной, комплексной работы по развитию и повышению правовой культуры горожан стала принятая Комиссией в апреле 2013 года Программа информационно-разъяснительной деятельности при проведении выборов в органы местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург».

Программа, направленная на создание условий для осознанного волеизъявления граждан и гласности муниципальных выборов, включала комплекс мероприятий по формированию устойчивой мотивации избирателей Екатеринбурга к осуществлению осознанного выбора; созданию системы повышения профессиональной компетентности организаторов и участников избирательного процесса; осуществлению мониторинга отношений различных участников избирательного процесса с целью получения информации, позволяющей оперативно реагировать на возникающие проблемы, препятствующие реализации избирательных прав граждан; осуществлению координации работы всех субъектов информационно-разъяснительной деятельности с целью оперативной корректировки задач и содержания информирования в случае возникновения нестандартных ситуаций.

Мероприятия программы предусматривали печатные публикации в периодических печатных изданиях с разъяснением значения выборов в органы местного самоуправления, организацию телевизионных и радиопередач на каналах телерадиовещания, участие руководителей органов местного самоуправления, избирательных комиссий в информационно-аналитических программах на каналах организаций телерадиовещания; выпуск собственных печатных изданий избирательных комиссий; обучение организаторов выборов; использование информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; выступления на предприятиях, организациях, на массовых мероприятиях; обновление и пополнение информационных стендов; организацию пресс-конференций и брифингов; проведение исследований среди избирателей и ряд иных мероприятий.

        8) Еще одним инструментом реализации горожанами права на участие в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС), под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.  

          Работа органов местного самоуправления Екатеринбурга с ТОС строилась в несколько этапов. Первый этап связывался с созданием необходимой нормативной базы (Решение городской Думы от 24 января 2006 года «О порядке организации осуществления территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании «город Екатеринбург»). Второй этап (2006-2008 годы) касался решения организационно-правовых вопросов, связанных с регистрацией ТОС, фиксацией территории их функционирования. Данная работа осуществлялась Администрацией города и городской Думой в соответствии с их полномочиями. Третий этап (имеющий характер постоянного) связан с распространением деятельности ТОС. Так, если до 2006 года охват территории Екатеринбурга составлял менее 40%, то к 2010 году различными формами ТОС охвачено более 70% территории города. В рамках данного этапа проводилась и проводится обучение кадров ТОС новым формам работы, касающимся управления жилым фондом, реализации общественных инициатив, оформления и получения грантов. Четвертый этап (2010 год – настоящее время) связан с внедрением новых форм финансирования ТОС через систему выделяемых грантов, впоследствии – выделения субсидий, предоставляемых из бюджета муниципального образования «город Екатеринбург».

9) Важнейшим блоком перспективных задач в сфере местного самоуправления для Екатеринбурга является межмуниципальное сотрудничество. Это как тесное взаимодействие с муниципальными образованиям региона, в особенности крупнейшими центрами социально-экономического развития – Нижний Тагил, Каменск-Уральский, другие территории-лидеры – так и постоянная совместная работа с административными центрами (столицами) других субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления и общественники Екатеринбурга сумели сформировать традиции межмуниципального сотрудничества на уровне Свердловской области, Уральского федерального округа (и Уральского региона в широком смысле), Российской Федерации в целом. Эти традиции должны и будут развиваться в дальнейшем.

Особое место в межмуниципальном сотрудничестве занимает активное участие Екатеринбурга в различных объединениях, ассоциациях муниципальных образований – Всероссийский совет местного самоуправления, Союз российских городов, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, «Города Урала» и целый ряд иных межмуниципальных структур, призванных обсуждать наиболее значимые инициативы в сфере местного самоуправления, обмениваться опытом социально-экономического развития муниципальных образований, совершенствования управленческих механизмов.

10) Органы местного самоуправления Екатеринбурга активно поддерживают важнейшие федеральные инициативы в этой сфере, как направленные на совершенствование механизмов института местного самоуправления, так и на его популяризацию среди жителей муниципальных образований. Другой важной составляющей этого процесса является мониторинг муниципальных практик, реализуемых в Екатеринбурге.

Так, высокое значение руководством города придается мероприятиям, реализуемым в рамках Дня местного самоуправления, учрежденного Президентом Российской Федерации и празднуемого ежегодно 21 апреля начиная с 2013 года.

В частности, в 2013 году эта работа велась в рамках комплексного Плана мероприятий, посвященных Дню местного самоуправления, утвержденного Главой Екатеринбурга – Председателем Екатеринбургской городской Думы.

В 2014 году муниципальными органами был подготовлен специальный издательский проект ко Дню местного самоуправления – репринтное красочное издание Жалованной грамоты городам 1785 года, исторически считающейся началом правового оформления института самоуправления в России.

Благодаря изданию, безвозмездно предоставленному для пополнения библиотечных фондов, образовательным организациям, иным учреждениям на территории Екатеринбурга и муниципалитетам-партнерам, горожане получили возможность ознакомиться с непростым историческим путем развития института местного самоуправления, осознать его высокое значение и роль.

Внимание к общероссийским проектам, посвященным местному самоуправлению, усилия по их реализации в Екатеринбурге позволяют городу развиваться в общей логике, задаваемой высшим руководством страны.

Приобрести системный, комплексный характер такая работа должна с началом планируемого издания журнала «Муниципальные практики», ежеквартально обобщающего наиболее интересные и социально значимые муниципальные практики в Екатеринбурге.

        11) За последние годы Екатеринбургом накоплен уникальный качественный опыт осуществления местного самоуправления. Это подтверждается высокими оценками независимых экспертов и сторонних наблюдателей, которые анализируют основные городские документы, Стратегический план и Устав города,  а также общая экономическая и политическая сферы развития города. Наличие такого опыта обязывает к его широкому распространению среди сопоставимых с Екатеринбургом муниципалитетов-миллионников. Наряду с распространением собственных наработок внимательное изучение опыта других муниципальных образований позволит и в будущем удерживать лидирующие позиции Екатеринбурга в качестве эффективной системы местного самоуправления, основанной на сообществе свободных, равных и активных горожан и партнерских взаимоотношениях между институтами власти и местным сообществом.

Вместе с тем, проблемы, затрагиваемые при реализации стратегического проекта, приобретают особую актуальность в связи с общефедеральными преобразованиями в этой сфере, начавшимися в 2014 году. Основываясь на тезисах федерального руководства страны, большинство регионов организуют открытое обсуждение вопросов статуса и перспектив тех или иных способов организации управления в муниципальных образованиях.

Учитывая, что целью проводимых преобразований в муниципалитетах Российской Федерации является повышение эффективности и оптимизация работы органов местного самоуправления, обеспечение обратной связи между населением и муниципальными структурами, необходимость тех или иных изменений находится в прямой зависимости от уровня развития института местного самоуправления в каждой отдельной взятой территории.

Таким образом, результаты работы в рамках стратегического проекта позволят объективно оценить необходимость изменения механизмов осуществление местного самоуправления в Екатеринбурге, определить, в какой степени собственные усилия муниципального образования обеспечивают эффективность системы местного самоуправления.

2. Сущность и окружение проекта

2.1. Проблема

Т а б л и ц а  3

2.2. Цель проекта

Создание и развитие условий для непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в его осуществлении в городе Екатеринбурге.

Достижение цели предусматривает определение оптимальной модели местного самоуправления для города Екатеринбурга в конкретных социально-экономических условиях на основе максимального вовлечения граждан в процессы обсуждениях возможных моделей.

2.3. Задачи проекта

Т а б л и ц а  4

2.4. Целевые группы

Т а б л и ц а  5

3. Возможные способы достижения цели, партнеры (подрядчики) и технология проекта

3.1. Возможные способы достижения цели проекта

Т а б л и ц а  6

3.2. Технология реализации проекта

Характеристика выбранного способа

Для обеспечения комплексного развития института местного самоуправления в Екатеринбурге, для совершенствования нормотворческой деятельности, развития и повышения правовой и политической культуры граждан, привлечения общественности и граждан к нормотворческому процессу необходима полная и организационно структурированная реализация всех мероприятий Проекта. Оптимальный и наиболее предпочтительный способ достижения целей и задач данного стратегического проекта – скоординированная работа органов местного самоуправления, иных муниципальных органов и организаций Екатеринбурга.

Чрезвычайно важен комплексный подход к реализации всех задач Проекта, так как обособленное решение одной из задач значительно снижает эффективность проекта в целом.

        Успешная реализация проекта подразумевает тесное взаимодействие с такими стратегическими проектами как «Мегаполис-информ», «Я – гражданин Екатеринбурга», «Easy I», «Социальное партнерство», в области ТОС – с проектом «Хозяин дома (территории)», в области школьного самоуправления – с проектом «Городская школа – стандарт «Пять звезд»; другие проекты Стратегического плана развития Екатеринбурга.

Оценка влияния результатов мероприятий проекта на имидж Екатеринбурга

Т а б л и ц а  7

Формы и механизмы сопровождения проекта

Т а б л и ц а  8

3.3. Потенциальные партнеры и подрядчики

Т а б л и ц а  9

 4. Показатели эффективности проекта

Т а б л и ц а  10