공익제보를 고민하는 분들에게

참여연대는 1994년 창립 초기부터 회원 및 시민들과 함께 제보로 인해 해고나 징계 등 불이익을 받는 공익제보자들을 지원하고 응원해 왔습니다. 또한 공익제보자가 체계적으로 보호받을 수 있도록 입법운동도 꾸준히 벌여 2001년에는 「부패방지법」^[1], 2011년에는
「공익신고자 보호법」이 제정되는 성과를 거두었고, 그 후에도 보호범위를 확장하고 보호를 강화하기 위한 법률 개정운동을 계속해서 진행해 왔습니다.

그러나 이러한 법률은 대부분 공익제보자에게 불이익이 발생한 경우를 전제로 하기 때문에 최소한의 안전장치에 불과합니다. 공익제보자가 불이익을 당하지 않는 것이 바람직하겠지만, 그러한 상황에 대비하여 관련 단체나 공익제보자 보호장치에 대해 자세히 알고 있는 것이 무엇보다 큰 힘이 될 것입니다. 참여연대는 공익제보를 고민하는 분들에게 조금이라도 도움을 드리기 위해 「공익제보 전에 알아야 할 11가지 행동수칙」 매뉴얼을 배포합니다.

지금까지 우리 사회는 공익제보자들의 용기 있는 제보로 인권과 민주주의를 향해 한 걸음 더 가까이 나아갈 수 있었습니다. 참여연대 공익제보지원센터는 앞으로도 더 나은 세상을 위하여 묵묵히 걸어가고 있는 여러분과 언제나 함께 하겠습니다.

이 세상의 많은 미래의 공익제보자들께 감사드립니다.

2021년 5월 13일

참여연대 공익제보지원센터

목차

공익제보를 고민하는 분들에게        1

들어가는 말        3

1. 제보하려는 내용을 동료나 전문가와 상의한다.        4

2. 가족과 상의한다.        5

3. 조직내부에 제보하는 것은 신중해야 한다.        6

4. 동료들과 좋은 관계를 유지한다        7

5. 평소 규정을 준수하고 주변의 신뢰를 쌓는다.        8

6. 증거자료를 모은다.        9

7. 제보와 관련한 제도를 잘 알아둔다.        10

8. 시민단체 등 관련단체의 조언을 받는다.        12

9. 언론제보에 앞서 법이 정한 기관에 신고한다.        13

10. 신분노출에 주의한다.        14

11. 관련 기관과 시민단체에서 적극적으로 도움을 받는다.        15

나가는 말        16

부록 : 공익제보 관련 법률 비교        17

들어가는 말

지금 우리 사회는 수 많은 공익제보자들에게 빚을 지고 있습니다. 공익제보자들의 용기는 수많은 사람들의 생명과 안전, 권리를 지키고, 권력의 추악한 부패의 진상을 밝혀냈습니다.

그렇지만 공익제보의 길이 순탄하지 만은 않은 것도 무시할 수 없는 현실입니다. 진실을 말하는 여러분의 목소리가 정의로 실현되는 데에는 긴 시간이 필요할 수도 있습니다. 여러분의 기대만큼 문제가 제대로 해결되지 않는 경우도 있습니다. 나아가 공익제보 후 조직에서 차별받고 배제되어 상처를 입을 수도 있으며, 부당한 조치로 입은 피해가 회복되는데 오랜 시간이 걸릴 수도 있습니다.

공익제보를 고민하는 과정에서 무엇보다 필요한 것은 공익제보 이후에 부딪히게 될 문제에 대비하는 것입니다. 공익제보자로서 보호받을 수 있는 권리, 피해를 최소화하기 위한 절차와 방법, 공익제보 이후에 발생할 수 있는 불이익, 조직의 보복에 대한 보호장치, 신고와 관련한 법적 검토 등을 꼼꼼히 살펴보아야 합니다.

지금 공익제보를 고민하는 분들이 용기를 내어 행동에 나설 수 있도록 실질적인 도움을 드리기 위해 <공익제보자 10대 행동수칙>(2002)과 <내부고발자 그 의로운 도전^[2]>(2014)의 일부 내용을 모아 2021년 <공익제보 전에 알아야 할 11가지 행동수칙> 매뉴얼을 펴냅니다.

1. 제보^[3]하려는 내용을 동료나 전문가와 상의한다.

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당신이 신고 또는 고발하려는 의혹이 정당한지 점검할 필요가 있습니다. 만약 제보가 단순한 부주의나 오해에서 비롯되었다면 법률의 보호를 받기 어렵고, 경우에 따라서는 명예훼손이나 무고 등 민·형사상 책임이 발생할 수 있습니다.

동료들의 의견을 꼼꼼히 들어보고, 당신의 의심이 정당한 이유에 근거한 것인지, 당신이 비위라고 판단한 것에 대해 다른 동료들은 어떻게 생각하는지 알아 보는 것이 좋습니다. 뜻을 함께 하는 동료가 있다면 문제 해결 과정에서 큰 도움을 얻을 수 있기 때문에 함께 할 수 있는 동료를 찾는 것도 매우 중요합니다. 다만 이러한 과정에서 당신(제보자)의 신분이 노출되거나 제보자로 특정 될 가능성이 있으므로 신중하게 행동할 필요가 있습니다.

또한 전문가와의 상담도 적극 고려해 보시기 바랍니다. 제보하려는 내용이 법률 위반에 해당하는지, 고의성이 없는 단순 실수로 일시적으로 발생한 것인지 아니면 의도적이고 지속적으로 반복된 것인지, 사회에 미치는 영향이 어떠한지, 신고를 한다면 어떻게 보호 받을 수 있는지를 상의해보는 것이 좋습니다.      

2. 가족과 상의한다.

가족은 멀고 험난한 공익제보의 길에 누구보다 든든한 지원자이며, 다른 한편 그 고통을 같이 짊어져야 하는 동반자이기도 합니다. 그러므로 공익제보를 결정하기 전에 가족과 상의하는 것이 좋습니다.

공익제보 이후에 징계 등의 불이익조치나 소송 등으로 가족 모두 경제적인 어려움에 처하거나 정신적인 고통도 발생할 수 있습니다. 또한 법의 보호를 받더라도 정신적, 물질적 피해를 회복하는데 오랜 시간이 걸릴 수도 있습니다. 이처럼 당신의 인생에 큰 변화가 일어날 수 있으므로 공익제보 이후에 직면할 수 있는 여러 상황을 가족에게 잘 설명하고 조언을 구하는 것이 좋습니다. 때로는 설득이 필요할 수도 있습니다. 많은 제보자들이 공익제보 이후에 고립감을 느끼는데, 누구보다도 가족에게서 큰 위로와 힘을 받고 있습니다. 물론 경제적인 어려움도 가족과 함께 극복할 수 있을 것입니다.

3. 조직내부에 제보하는 것은 신중해야 한다.

조직의 구성원으로서 부패행위에 대해 조직의 자정을 기대하며 내부에 먼저 제보하는 것은 바람직한 일입니다. 제보하려는 내용이 오해나 부주의로 인한 잘못된 정보에 기반할 수 있으므로 우선 내부 시정 절차를 통해 문제 해결의 방법을 찾아보는 것은 중요합니다.

그러나 조직 내부에 문제를 제기할 경우에는 이로 인해 발생할 수있는 위험도 충분히 고려해야 합니다. 조직 전체가 비위에 고질적으로 연루되어 있다면 오히려 제보자를 탄압하거나 관련 자료를 은폐할 수도 있습니다. 또한, 내부에서 문제가 해결되지 않아 제3의 기관에 신고할 경우 조직은 제보자를 색출한다는 명목으로 괴롭히거나 미리 불이익조치를 가할 수 있습니다. 그리고 제보 내용과 대상에 따라 조직 내부에 제보하는 경우 관련 법률의 보호를 받지 못하는 경우도 있으므로 미리 전문가와 상의하시기 바랍니다.

조직 내부에 제보할 경우에는 제보자가 법적 보호를 받을 수 있는 대상인지, 조직 차원에서 제보자를 보호할 수 있는 장치가 마련되어 있는지, 제보자 보호와 문제해결을 위해 조력을 받을 수 있는 노동조합이나 동료가 있는지를 먼저 충분히 파악해야 합니다.

조직의 자정 능력을 기대할 수 없거나 제보로 인한 불이익 조치가 예상되며 조직 내에서 보호를 받기 어려운 상황이라면 국민권익위원회 등 관련 법령(공익신고자 보호법, 부패방지권익위법)에서 정한 기관에 신고하는 것이 바람직합니다.

4. 동료들과 좋은 관계를 유지한다

공익제보에 대해 동료들이 제보자를 응원하며 지지할 수도 있지만, 오히려 부담스러워 하거나 불편하게 생각할 수도 있습니다. 한편 조직은 제보자에 대해 배신자, 믿을 수 없는 사람, 문제가 있는 사람 또는 위험한 인물 등 근거 없는 소문을 통해 제보자를 고립시킬 수 있습니다.

평소 제보자가 동료들과 좋은 관계를 갖고 있다면 동료들이 제보자의 든든한 울타리가 되어 줄 것입니다. 특히 조사단계에서 동료의 우호적인 증언은 문제 해결에 많은 도움을 줄 수 있으며, 조직에서 배제되는 상황이 발생하여 다툴 경우 동료들의 연대와 지원이 무엇보다 큰 힘이 될 것입니다.

5. 평소 규정을 준수하고 주변의 신뢰를 쌓는다.

조직은 제보자에 대한 보복이나 탄압의 수단으로 제보 행위 그 자체에 대해 징계를 하거나 민형사 소송을 제기할 수 있습니다.

그런데, 「부패방지권익위법」이나 「공익신고자 보호법」에서 제보자에 대한 불이익조치를 금지하고 있고 이를 위반한 경우 형사처벌까지 할 수 있도록 규정하고 있어서, 조직이 제보 행위 그 자체를 이유로 불이익을 가하는 경우는 많지 않습니다.

다만 먼지털기식으로 제보자에게 불리한 구실을 만들어 불이익을 가하는 경우가 많습니다. 평소에 업무 능력이 부족하다, 근무태도가 나쁘다, 조직 생활에 적응하지 못한다는 등 제보자에게 문제가 있다는 식으로 몰아갑니다. 지각처럼 아주 사소한 잘못을 들어 징계를 하는 경우도 있습니다. 따라서 제보자는 평소 규정을 준수하여 조직에 빌미를 제공하지 않고 주변의 신뢰를 쌓는 것이 중요합니다.

그러나 제보자가 아무리 규정을 준수하더라도 조직은 불합리한 사유를 들거나, 애초부터 규정을 준수할수 없는 상황을 만들어 제보자를 곤란에 빠뜨릴 수도 있습니다. 이런 경우에는 조직에 문제를 제기하고 그 과정을 꼼꼼히 기록해 두어야 합니다.

6. 증거자료를 모은다.

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제보를 결정했다면 그 내용을 ① 누가, ② 언제, ③ 어디서, ④무엇을, ⑤어떻게, ⑥왜 하였는지 구체적으로 정리합니다. 제보 내용을 글로 정리하면 무엇이 문제인지, 어떤 증거 자료가 필요한지 등이 조금 더 명확해지므로 신고기관에 내용을 분명하게 전달할 수 있습니다.

제보 내용을 입증 할 수 있는 기록과 증거자료를 모으는 것도 필요합니다. 조직은 제보에 대비해서 제보자의 자료 접근을 차단할 수 있으므로 증거자료를 미리 복사해두는 것이 좋습니다. 증거자료 확보가 어렵다면 비위 정황을 알 수 있는 자료의 출처와 내용(작성 기관, 작성자, 작성일자, 구체적인 내용 등)을 상세히 기록해 놓아야 합니다.

증거자료 자체를 회사 밖으로 유출하면 법적인 문제(절도죄, 비밀누설 등)가 발생할 수 있고, 증거자료를 확보하는 과정에서도 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」, 「개인정보 보호법」 위반 등의 문제가 발생할 수 있으므로, 제보자는 증거를 모으기 전에 가능하면 법률 전문가의 검토를 받는 것이 필요합니다.

한편, 제보 내용 뿐 아니라 제보로 인해 당하는 불이익의 내용에 대해서도 구체적으로 기록하고 증거를 확보해야 합니다. 불이익 조치에 대한 기록은 시간과 장소, 가해자, 목격자, 구체적인 대화 등을 최대한 자세히 담는 것이 좋습니다. 또한 증거로 쓰일 수 있도록 녹음을 하는 것도 유용한 방법입니다. 대화에 참여하지 않은 제3자의 녹음은 위법하지만, 대화 당사자의 녹음은 합법적인 증거로 사용될 수 있습니다. 아울러 일기나 메모도 중요한 증거가 될 수 있습니다

* (기록예시) A 팀장이 공익제보자 여부를 추궁하는 상황

7. 제보와 관련한 제도를 잘 알아둔다.

제보자를 보호하는 기본 법률로는 「부패방지권익위법」과 「공익신고자 보호법」이 있습니다. 그 외에도 「부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률」, 「군인의 지위 및 복무에 관한 기본법」, 「주식회사 등의 외부감사에 관한 법률」, 「공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률」, 「어린이 안전관리에 관한 법률」, 「상호저축은행법」 등 개별 법률에서 별도로 제보자 보호에 관해 규정하고 있습니다.

「부패방지권익위법」은 공공기관 및 공직자의 부패행위와 관련한 제보 행위를 보호하고 있으며, 「공익신고자 보호법」은 민간영역에서 발생하는 비위 행위 중 공익침해행위 (건강과 안전, 환경, 소비자의 이익, 공정한 경쟁 및 이에 준하는 공공의 이익을 침해하는 행위)와 관련한 제보 행위를 보호하고 있습니다. 현재는 471개 법률 위반 행위만이 공익침해행위에 해당합니다(2021.04.20 개정). 따라서, 법에서 정한 471개 법률 위반이 아닌 비위행위에 대해서는 제보하더라도 「공익신고자 보호법」에 따른 보호를 받을 수 없으므로 제보내용이 「공익신고자 보호법」에서 정한 공익침해행위인지 꼭 확인하시기 바랍니다.

「부패방지권익위법」과 「공익신고자 보호법」은 다양한 제보자 보호 장치를 두고 있는데, 신고기관이나 방법, 보호의 정도 등에서 차이가 있습니다. [부록 참고].

예를 들어, 「부패방지권익위법」과 「공익신고자 보호법」 모두 제보자의 실명 신고를 원칙으로 규정하고 있어 실명으로 신고해야만 보호규정을 적용받을 수 있습니다. 그런데 「공익신고자 보호법」은 인적사항을 밝히지 않고도 변호사를 통해 대리신고할 수 있는 ‘비실명 대리신고제도’를 두고 있습니다. 신분노출과 신고에 따른 불이익이 우려된다면 ‘비실명 대리신고제도’를 이용하는 것도 큰 도움이 될 것입니다. 참고로 국민권익위원회는 내부 공익제보자를 위한 자문 변호사단을 운영하고 있습니다(국민권익위원회 홈페이지 참고).

제보자가 보호받을 수 있는 신고기관도 「부패방지권익위법」에서는 ① 국민권익위원회, ② 피신고자가 소속된 공공기관, ③ 피신고자를 지도, 감독하는 공공기관, ④ 수사기관, ⑤ 국회 또는 법원(증언)으로 규정하고 있고, 「공익신고자 보호법」에서는 ① 국민권익위원회, ② 수사기관, ③ 공익침해행위 하는 자의 소속기관이나 대표자, ③ 지도, 감독, 규제 또는 조사 등의 권한을 가진 행정기관이나 감독기관, ④ 국회의원, ⑤ 공사나 공단 등의 공공단체로 규정하고 있습니다.

이처럼 「부패방지권익위법」과 「공익신고자 보호법」에서 정한 신고방법과 기관이 조금씩 다르므로, 신고기관이나 방법에 대해 전문가의 검토를 받는 것도 필요합니다.

다만, 공익제보로 불이익을 받은 제보자의 보호조치는 국민권익위원회만 할 수 있습니다.

제보자를 보호하기 위한 조치로 「부패방지권익위법」, 「공익신고자 보호법」은 제보와 관련한 제보자의 범죄행위가 발견된 경우에 형을 감경하거나 면책할 수 있도록 하였고, 제보 내용에 직무상 비밀이 포함된 경우에도 법령, 단체협약, 취업규칙 등에 따른 직무상 비밀준수 의무를 위반하지 않는 것으로 본다는 규정을 두고 있습니다.

따라서 법률에서 정한 제보자 보호 제도를 잘 알아 두면 제보 이후의 상황에 적절하게 대응할 수 있을 것입니다,

8. 시민단체 등 관련단체의 조언을 받는다.

공익제보의 방식이나 신고기관에 대하여 사전에 공익제보 지원 관련 단체에 연락하여 조언을 받는 것이 좋습니다. 관련 단체들은 제보 방법 뿐만 아니라 제보 이후에 발생할 수 있는 불이익 조치 등의 상황에 어떻게 대비해야 할지 조언해 줄 수 있습니다.

보통 불이익조치를 당하거나 형사고소 또는 민사소송을 제기당한 이후에 관련 단체를 찾는 경우가 많은데, 그보다는 제보 이전에 조언을 구하는 것이 보다 효과적입니다. 관련 단체는 제보 과정에서 발생할 수 있는 법률적인 문제나 제보자 보호 제도 등에 관하여 상세히 알려줄 것입니다. 또한, 제보 내용의 철저한 진상규명을 위해 관련 단체를 소개하거나, 제보가 제대로 규명되고 시정 조치가 취해지는지에 대한 감시자로서의 역할도 할 수 있습니다.

노동조합이나 제보 내용과 관련된 시민단체, 공익 변호사 단체 등의 도움을 받을 수도 있습니다.

* 공익제보지원 시민단체

9. 언론제보에 앞서 법이 정한 기관에 신고한다.

제보자가 국가기관에 대한 불신 때문에 「부패방지권익위법」과 「공익신고자 보호법」이 정한 기관이 아니라 언론에 먼저 제보하는 경우가 있습니다. 그러나 언론은 이들 법률에서 정한 신고기관이 아니므로 법에서 정한 제보자 보호조치를 받을 수 없습니다. 언론에 제보할 필요가 있더라도 먼저 국민권익위원회 등 법에서 정한 기관에 신고를 한 뒤에 언론에 알려야 법적인 보호를 받을 수 있습니다. 어쩔 수 없이 언론에 먼저 제보를 하더라도 가능하면 빨리 법에서 정한 기관에 신고해야 합니다.

그리고 언론 제보는 명예훼손 등의 문제가 발생할 수 있으므로 좀 더 신중하게 법률적인 검토를 받아 진행하는 것이 좋습니다.

10. 신분노출에 주의한다.

 「부패방지권익위법」과 「공익신고자 보호법」은 공익제보자의 신분을 비밀로 철저히 보호하고 있습니다. 누구든지 제보자의 인적사항을 외부에 알리거나 신고자를 미루어 알 수 있는 사실을 제3자에게 알리면 형사처벌을 받습니다.

그런데, 신고 후 조사기관에 의해 조사가 시작되면 조직에서 제보자를 색출하기 위해 내부 구성원들을 괴롭히는 경우가 있습니다. 이 과정에서 제보자가 당황하거나 두려움으로 신분이 노출될 수 있는 행동이나 스스로 신고 사실을 알리는 경우가 있는데, 본인의 신분이 노출되지 않도록 각별히 유의해야 합니다.

조직 내에서 제보자 색출이 시작되면 즉시 국민권익위원회에 신고하십시오. 국민권익위원회는 신고자 보호 기관으로서 제보자 색출 작업을 중단하라는 의견을 낼 수 있으며, 제보자 색출이 불이익조치로 이어지는 것을 막을 수 있습니다.

다만 법률에서 제보자의 신분을 비밀로 보장하고 있지만, 이와 무관하게 제보자의 신분이 노출 될 수도 있으므로 이에 대비하는 것이 필요합니다. 「공익신고자 보호법」에서 정한 비실명대리신고제도를 활용하는 것도 하나의 방법입니다.

11. 관련 기관과 시민단체에서 적극적으로 도움을 받는다.

제보자는 공익제보 이후 징계 등의 여러 불이익조치와 민형사 소송을 제기당할 수도 있습니다. 그 과정에서 발생할 수 있는 경제적ㆍ 정신적ㆍ육체적 어려움에 대비하는 것이 필요합니다.

「부패방지권익위법」과 「공익신고자 보호법」은 신고자 보호를 위해 구조금 제도를 운영하고 있는데, ① 육체적·정신적 치료 등에 소요된 비용, ② 전직·파견근무 등으로 소요된 이사비용, ③ 원상회복 관련 쟁송절차에 소요된 비용, ④ 불이익조치 기간의 임금손실액, ⑤ 그밖에 중대한 경제적 손해에 대하여 국민권익위원회에 구조금 지급신청을 할 수 있습니다. 

공익제보자 지원을 위한 조례를 제정하여 별도로 지원 대책을 마련한 지방자치단체와 교육청이 있으므로 이들 기관의 도움을 받을 수도 있습니다.

한편, 공익신고자를 법률적으로 지원하거나 경제적으로 지원하는 단체들의 도움을 받을 수도 있습니다.

무엇보다 공익제보자 스스로가 자신을 지키는 일이 가장 중요합니다. 취미생활이나 운동, 마음챙김 명상 등으로 정신적, 육체적 어려움을 이겨낼 수 있을 것입니다.

* 공익제보·신고와 도움이 가능한 주요 공공기관

나가는 말

당신의 공익제보는 누군가의 생명을 구하고 공정한 사회로 이끄는 디딤돌이 될 것이며, 나아가 우리의 미래세대가 안전한 환경에서 건강한 삶을 살 수 있도록 하는 밑거름이 될 것입니다.

하지만, 양심의 목소리에 귀 기울이고 행동하는 과정에서 겪어야 하는 고민과 갈등이 결코 가볍지 않다는 것을 저희들은 공익제보지원 활동을 통해 알게 되었습니다. 참여연대는 여러분들의 용기 있는 발걸음에 뜻을 같이 하는 시민들과 함께 응원과 지지를 보내고자 합니다. 공익제보를 고민하는 여러분들에게 조금이나마 도움이 되기를 바라는 마음으로 이 매뉴얼을 전합니다.

 부록 : 공익제보 관련 법률 비교                                                        

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업데이트: 2023.08.28.