ХЯНАЛТЫН  ТУХАЙ ХУУЛИЙН ТӨСЛИЙН

ҮЗЭЛ БАРИМТЛАЛ

Нэг. Хуулийн төсөл боловсруулах үндэслэл, шаардлага

  1. Хууль зүйн үндэслэл

Улсын Их Хурлын 37 дугаар тогтоолоор батлагдсан Монгол Улсын Засгийн газрын 2012-2016 оны үйл ажиллагааны хөтөлбөрт “бизнест ээлтэй орчныг бүрдүүлэх нь тэргүүлэх зорилтын нэг байна”, “салбарын мэргэшсэн хяналтын байгууллага бий болгох”, “мэргэжлийн хяналтын үйл ажиллагаанд эрсдэлийн удирдлагын менежментийг нэвтрүүлэх” зэрэг зорилтууд тусгагдсан билээ.

Эдийн засгийн идэвхжлийг нэмэгдүүлэх, санхүүгийн тогтвортой байдлыг хангах зорилгоор Монгол Улсын Их Хурлаас 2014 оны 05 дугаар сарын 08-ны өдөр “Эдийн засгийн идэвхжлийг нэмэгдүүлэх зарим арга хэмжээний тухай” 34 дүгээр тогтоолыг баталсан бөгөөд энэ тогтоолын хавсралтын 2.4-т “Төрийн байгууллагын хүнд суртлыг багасгах, тусгай зөвшөөрлийн тоог эрс цөөлөх чиглэлээр Аж ахуйн үйл ажиллагааны тусгай зөвшөөрлийн тухай хууль болон холбогдох бусад хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай хуулийн төслүүдийг боловсруулж, өргөн мэдүүлэх” чиглэл өгснийг хуулийн төслийг боловсруулахдаа баримталсан болно.

  1. Практик шаардлага

Сүүлийн жилүүдэд дэлхийн хөгжлийн чиг хандлагыг дагаад орчин үеийн шинжлэх ухаан технологийн ололт үйлдвэрлэл, үйлчилгээнд нэвтэрч, барилга, уул уурхайн үйлдвэрлэл эрчимтэй хөгжиж байгаа нь улс орны эдийн засаг, нийгмийн хөгжилд тодорхой ахиц дэвшил авчирч байгаа ч глобаль өрсөлдөөний хатуу чанд байдал, хэт өндөр ашгийн төлөөх тэмцэл, хувийн явцуу эрх ашгийн хүчтэй илэрхийлэл зэрэг нь хүний амь нас, эрүүл мэнд, хүрээлэн байгаа орчинд сөрөг нөлөөлөл үзүүлэх эрсдэлт хүчин зүйлийг тасралтгүй бий болгож байна.

Бизнесийн үйл ажиллагаанд төрийн олон байгууллага өөр өөрийн эрхлэх асуудлын чиглэлээр хяналт тавьж байгаа, тухайлбал, татвар, гааль, санхүү, галын хяналт, түүнчлэн төвийн болон орон нутгийн захиргааны байгууллага, албан тушаалтан хуулийн хэрэгжилтийг хянах эрхтэй байгаад эдгээр нь хоорондоо уялдаа холбоогүй, зарим хяналт нь давхарддаг, эсхүл шаардлагагүй хяналт байдаг зэргээс хяналтын үр нөлөө хангалтгүй, бизнесийн үйл ажиллагаанд ихээхэн дарамт учруулж байгаа нь өнөөгийн нийгмийн хэрэгцээ шаардлагаас хоцорч байна. Энэ нь иргэд, аж ахуй эрхлэгчдээс ирүүлдэг санал хүсэлт, өргөдөл гомдол, энэ талаарх судалгааны тайлангуудад тодорхой харагддаг.

Мэргэжлийн хяналтын байгууллага 2003 оноос хойш нэгдсэн тогтолцоонд шилжсэн боловч эрх, үүргээ хэрэгжүүлэхдээ хуучин хяналтын агентлагуудын ажлын арга барилыг үндсэнд нь хэвээр хадгалан,  яамдын харъяанд байсан хяналтын газрууд шиг ажиллаж ирсэн байна. Улмаар салбарын болон орон нутгийн төрийн захиргааны байгууллагын дотоод хяналт, хариуцлага суларч, аливаа гажуудлыг хариуцах эзэнгүй болсон байна.

Мөн 2003 онд батлагдсан Төрийн хяналт, шалгалтын тухай хууль байцаагч нарын эрх мэдлийг өргөтгөж, харин хяналт шалгалт явуулах журам болон бизнес эрхлэгчдийн эрхийг хамгаалах асуудлыг зохицуулалтгүй орхигдуулжээ.

Хяналт шалгалт хэрэгжүүлэх эрх бүхий байгууллагуудын нэг жилд хийж байгаа шалгалтын тоогоор Монгол Улсад бусад орнуудтай харьцуулахад хамаагүй илүү байна. Тухайлбал, манай улсын хяналт шалгалтын эрх бүхий байгууллагууд жилд нийт аж ахуйн нэгж, байгууллагын 76 хувьд шалгалт хийж байгаа бол Киргиз Улсад жижиг, дунд бизнес эрхлэгчдийн 69 хувьд, Узбекстан Улсад жижиг, дунд бизнес эрхлэгчдийн 31 хувьд л хяналт шалгалт хийж байна.[1]

Түүнчлэн аж ахуйн нэгж, байгууллагын мэргэжлийн хяналт шалгалтын үйл ажиллагаанд зарцуулсан зардал нь хөдөлмөрийн хөлс болон захиргааны шийтгэл, торгуулийг оролцуулаад дунджаар 267,930 төгрөгтэй /195 ам. доллар/ тэнцэж байна. Монгол Улсын иргэн, хуулийн этгээдэд Мэргэжлийн хяналтын газраас хийж байгаа хяналт шалгалтын үзүүлж буй санхүүгийн дарамт нь судалгаанд хамруулсан хугацаагаар тооцвол /хөдөлмөрийн хөлс болон торгуулийг оролцуулаад/ 5 тэрбум төгрөг буюу 3.7 сая ам доллар болж байна.

Хяналт шалгалтын үйл ажиллагаа, түүний төлөвлөлт тодорхой бус байна. Шалгалтын төлөвлөгөө боловсруулахдаа эрсдэлийн үнэлгээнд үндэслэдэггүй, шалгалтын арга, хэлбэр болон шалгалтын мөрөөр авах арга хэмжээ нь ихэвчлэн байцаагчийн хувийн ойлголт, үзэмжээр шийдэгдэх байдалтай явагдаж иржээ.  

Хяналт шалгалтын үйл ажиллагааг зохицуулж байгаа хууль тогтоомжид улсын байцаагч шалгалтын илтгэл бичиж, гарын үсэг зурж байхаар заасан боловч шалгалт хийх талаар урьдчилан мэдэгдэх, удирдамжгүйгээр шалгалт хийхгүй байх, улсын байцаагч биеийн байцаалтаа шалгуулагч этгээдэд заавал үзүүлж байх, түүнчлэн хяналт шалгалтын бүртгэл хөтлөх зэрэг хяналт, шалгалтын ил тод, шударга байдлыг хангах талаар ямар нэгэн хуулийн зохицуулалт байхгүй байна.

Эдгээр заалтууд нь хяналт, шалгалтыг улсын байцаагчийн хувийн сонирхлоос ангид байлгах, шалгуулагч этгээдийн хууль ёсны эрх ашгийг хамгаалах, шалгалтын үр нөлөөг дээшлүүлэхэд чухал ач холбогдолтой зохицуулалт юм.

Нөгөө талаас мэргэжлийн хяналтын байгууллагын чиг үүрэг бусад хяналтын байгууллагын чиг үүрэгтэй давхацсан, хүн амын аюулгүй байдалд төдийлөн ач холбогдолгүй, эрсдэлд суурилаагүй олон тооны, үр нөлөө багатай хяналт, шалгалт хийх, торгох, шийтгэх хандлагыг урьдал болгон өнгөц, хийсвэр байдлаар ажиллах эрх зүйн хийдэл байна.

Шалгагдаж байгаа иргэн,  аж ахуйн нэгж, байгууллагын эрх, үүрэг, хариуцлагын асуудал эрх зүйн талаасаа бүрэн зохицуулагдаагүй байна. Бизнес эрхлэхэд тавигдах зарим шаардлага нийтэд хүртээмжгүй, хяналт шалгалтын дүнг давж заалдах тогтолцоо хэдийгээр байгаа ч гэсэн бизнес эрхлэгчид үүнийг төдийлөн хэрэглэдэггүй, дарамт шахалт, хүнд суртлаас эмээх зэрэг нөхцөл байдал үүсдэг нь иргэн, аж ахуйн нэгж, байгууллагын эрхийг хамгаалах асуудал хууль, эрх зүйн талаасаа бүрэн хангагдаж чадаагүй байгааг харуулж байна.

Иймд дээр дурдсан үндэслэл, практик шаардлагыг харгалзан Мэргэжлийн хяналтын байгууллагыг хүний амь нас, эрүүл мэнд, амьдрах орчин, хүнсний аюулгүй байдлыг хангах үүрэг бүхий Нийтийн аюулгүй байдлын хяналтын байгууллага болгон өөрчлөн зохион байгуулах, мөн бизнес эрхлэгчдийн нийтлэг эрх ашгийг хамгаалах, түүнийг хангах эрх зүйн орчныг бий болгох зорилгоор Хяналтын тухай хуулийн төслийг боловсруулж батлуулах нь зүйтэй гэж үзлээ.

Энэхүү хуулийг гаргаснаар бизнес эрхлэгчид болон иргэдэд хяналт, шалгалтын улмаас учирч буй дарамтыг хөнгөвчлөн, хуулийн зохицуулалт, хяналттай болгож, үйлчлүүлэгчиддээ мэргэжлийн зөвлөгөө, туслалцаа үзүүлдэг, буруу зүйл хийхээс нь хамгаалан сэрэмжлүүлдэг, гаргасан алдаа, зөрчлийн шалтгааны уг үндсийг таслан зогсоож, арилгахын төлөө эрсдэлтэй аж ахуйн нэгжүүдтэй хуулийн хүрээнд хамтран ажилладаг хяналтын шинэ тогтолцоо, арга дадлыг бий болгох болно.

Хоёр. Хуулийн төслийн ерөнхий бүтэц, зохицуулах харилцаа, хамрах хүрээ

Уг хуулиар иргэн, хуулийн этгээдийн үйл ажиллагаанд төрөөс хяналт тавих эрх зүйн үндсийг тодорхойлж, түүнийг хэрэгжүүлэх нийтлэг зарчим, үндэслэл, шалгалт хийх журам, шалгуулагч этгээдийн эрх ашгийг хамгаалах, нэгдсэн хяналтын байгууллагын бүтэц, зохион байгуулалт, хяналтын үйл ажиллагааны талаарх улсын байцаагчийн эрх, үүрэгтэй холбогдсон харилцааг зохицуулна.

Хяналтын давхардлыг бууруулах, аж ахуйн үйл ажиллагаанд учруулах дарамтыг багасгах, хяналтыг хяналттай хэрэгжүүлэх шаардлага зүй ёсоор тавигдаж буй өнөөгийн нөхцөлд дараах асуудлыг хуульчлан тогтооно:

  1. Аж ахуй эрхэлж буй иргэн, хуулийн этгээдээс хуулиа сахин биелүүлэх, үүргээ хэрэгжүүлэхэд нь шаардлагатай мэдээ, мэдээлэлээр хангах;
  2. Хяналтын үйл ажиллагааны хэлбэрүүдийг тогтоож, хяналтын байгууллагын үйл ажиллагааны үндсэн зорилго, нөөц бололцоо, төсвийн дийлэнх хувийг иргэн, хуулийн этгээдэд зөвлөн туслахад чиглүүлэх;
  3. Нэг жилд нэг аж ахуйн нэгжид төрийн аливаа байгууллагаас хийх хяналтын нийт хугацааг тогтоох;
  4. Хяналт хэрэгжүүлэх эрх бүхий төрийн байгууллагуудын хяналтын үйл ажиллагааг зохицуулах, мэдээллийн уялдаа холбоог хангах, мэдээллийн нэгдсэн сан байгуулах;
  5. Шалгалт нь улсын төсөвт орлого бүрдүүлэх зорилгогүй байх;
  6. Хяналтын үйл ажиллагааг дур зоргоор буюу өөрийн үзэмжээр явуулах байдлыг зогсоох үүднээс шалгалтын үйл ажиллагааны үе шатыг тогтоож, үе шат бүрд хэрэгжүүлэх ажиллагаа, ажилбарууд, үргэлжлэх хугацааг нарийвчлан тогтоож хяналтын хуудас ашиглах зэрэг болно.

Хүний эрүүл мэнд, хүрээлэн буй орчин, хүнсний болон хөдөлмөрийн аюулгүй байдалтай холбогдсон хяналтуудыг нэгдсэн хяналтын байгууллага хэрэгжүүлэх ба нэгдсэн хяналтын байгууллагын үйл ажиллагааны чиглэл, удирдлагын тогтолцоог бий болгоно.

Төрөөс хэрэгжүүлэх хяналтын чиглэлийг тодорхойлж, тэдгээрийг хэрэгжүүлэхтэй холбогдсон нийтлэг харилцааг энэ хуулиар зохицуулахаар, түүнчлэн зарим чиглэлийн хяналтыг хэрэгжүүлэхтэй холбоотой журам, арга хэлбэрийг бусад хуулиар тусгайлан тогтоож болохоор хуулийн төслийг боловсруулна.

Тухайлбал, гааль, татвар, банк, санхүү, даатгал, үнэт цаасны арилжаа, иргэний нисэх, төмөр замын тээвэр, түүнчлэн шударга бус өрсөлдөөнийг хязгаарлахтай холбоотой хяналтыг хэрэгжүүлэхдээ энэ хуульд заасан нийтлэг зарчим, зорилгын хүрээнд хууль болон Монгол Улсын олон улсын гэрээнд заасан журмыг баримтлах болно.

Хяналтын байгууллагууд энэ хуульд заасан журмын дагуу хяналтыг нэгдсэн арга хэлбэрээр хэрэгжүүлэх нөхцөлийг бүрдүүлнэ.

Төрийн бус байгууллага, мэргэжлийн холбоодын үйл ажиллагааг хяналтын үйл ажиллагаанд оролцуулах, тухайлбал, хяналтын байгууллага эрсдэлийг тодорхойлох, эрсдэлийн дүн шинжилгээ хийх, эрсдэлийг бууруулах арга хэмжээг төлөвлөн хэрэгжүүлэх, болон хяналтын байгууллагаас зөвлөн туслах, мэдээллээр хангах үйл ажиллагааг гэрээний үндсэн дээр  мэргэжлийн төрийн бус  байгууллага, шинжээч, мэргэжилтнээр хийлгэх, мэргэжлийн зөвлөгөө өгөх үйл ажиллагааг дээр дурдсан байгууллагуудтай хамтран хэрэгжүүлэхээр хуулийн төсөлд тусгана.

Иргэн, хуулийн этгээд нь өөрийн ажил, үйлчилгээ, бүтээгдэхүүний  аюулгүй байдлыг хангах  чиглэлээр дотоод хяналтын журам тогтоож ажиллах, эрсдэлийн үнэлгээ хийх, байнгын хяналт тавих, илэрсэн зөрчлийг арилгах, мэдээллийн сан бүрдүүлэх асуудлыг хуулийн төсөлд тусгана.  

Захиргааны хяналт буюу төрийн байгууллага, тэдгээрийн ажилтан, албан тушаалтны үйл ажиллагаа нь Үндсэн хууль болон бусад хууль тогтоомж, захиргааны хэм хэмжээ, дээд шатны байгууллага, албан тушаалтнаас өгсөн үүрэг даалгаварт нийцэж буй эсэхэд тавих хяналтыг Монгол Улсын Засгийн газрын тухай, Монгол Улсын яамны эрх зүйн байдлын тухай болон Засгийн газрын агентлагийн эрх зүйн байдлын тухай, Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай, Төрийн албаны тухай, Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай, Төсвийн тухай зэрэг холбогдох бусад хуулиар зохицуулахаар тусгана.

Гурав. Хуулийн төсөл батлагдсаны дараа үүсч болох нийгэм, эдийн засаг, хууль зүйн үр дагавар, тэдгээрийг шийдвэрлэх талаар авч хэрэгжүүлэх арга хэмжээний санал

Хуулийн төсөл батлагдснаар төрөөс иргэн, хуулийн этгээдийн  үйл ажиллагаанд тавих хяналтыг нийтлэг стандартад оруулж, хяналтын давхардал багасч, хяналтын байгууллагуудын ажлын уялдаа холбоо сайжирч, хяналтын үйл ажиллагааны үр нөлөө дээшилнэ. Түүнчлэн шаардлагагүй хяналтын чиглэлийг хасаж, хяналтыг оновчтой төлөвлөснөөр хүний болон төсвийн нөөцийг шаардлагатай хяналтын чиглэлд төвлөрүүлэх боломжтой болно.

Мөн төрийн хяналтын үйл ажиллагаанаас аж ахуйн нэгжид учруулах дарамт багасч, тэдэнд үйл ажиллагаандаа хуулийг хэрхэн дагаж мөрдөх талаар мэдээлэл, зөвлөгөө түлхүү өгснөөр аж ахуйн үйл ажиллагааг дэмжиж, хяналт шалгалт хийх үед иргэн, хуулийн этгээдийн эрхийг хамгаалах, иргэдийн эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах нөхцөлийг бүрдүүлнэ.

Хяналтын үйл ажиллагаа эрхэлдэг төрийн байгууллагуудын уялдаа холбоо сайжирч, мэдээллийн нэгдсэн сантай болсноор үйл ажиллагааны үр ашиг, үр нөлөө дээшилж, төсвийн хөрөнгийг зүй зохистой зарцуулна.

Дөрөв. Хуулийн төсөл нь Монгол Улсын үндсэн хууль болон бусад хуультай хэрхэн уялдах, түүнийг хэрэгжүүлэх зорилгоор цаашид шинээр боловсруулах буюу нэмэлт өөрчлөлт оруулах, хүчингүй болгох хуулийн талаарх санал

Хяналтын тухай хуулийн төсөл нь Монгол Улсын Үндсэн хуультай нийцсэн байна. Хуулийн төсөлтэй холбогдуулан төр, түүний байгууллага, албан тушаалтнаас хяналт тавих асуудлыг зохицуулсан бүх хуулийг судлан, энэхүү хуулийн төсөлтэй нийцүүлэх зорилгоор нэмэлт, өөрчлөлт оруулах хуулийн төслийг боловсруулна.

ХУУЛЬ САНААЧЛАГЧИД


[1]         Олон улсын санхүүгийн корпорацаас 2010 онд хийсэн “Монголын бизнесийн хяналт шалгалт” судалгааны тайлан