Compatibilità dei Regimi di Patent Box con le Regole in Materia di Aiuti di Stato

(Pierpaolo Rossi, Servizio Giuridico Commissione europea[*])

  1. Premessa: Il regime di Patent Box italiano – le sue caratteristiche salienti lo accomunano agli incentivi fiscali agli outputs ovvero le riduzioni fiscali sui redditi derivanti dallo sfruttamento di beni immateriali. Questi incentivi si distinguono dagli incentivi fiscali classici e cioè quelli agli inputs, come i crediti d’imposta, che sono perfettamente analoghi ai contributi finanziari in conto capitale o impianti a copertura totale o parziale dei costi sostenuti per investimenti in ricerca e sviluppo.
  2. La distinzione tra i regimi d’incentivo è assai rilevante ai fini dell’applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato (gli aiuti sono legittimi solo se previamente autorizzati dalla Commissione altrimenti sono vietati). Rileva in particolare la distinzione tra:
  1. Incentivi fiscali agli inputs (e.g. i crediti d’imposta per spese legate a investimenti in ricerca e sviluppo) – aiuti che sono trasparenti e perciò misurabili – la Commissione può esaminarli sulla base delle proprie linee guida e, se del caso, considerarli compatibili col mercato interno ai sensi dell’art. 107(3)(c) TFUE = compatibilità è possibile. Sono incentivi molto diffusi.
  2. Incentivi fiscali agli outputs (e.g. esenzioni o riduzioni d’imposizione dei redditi derivanti dallo sfruttamento degli intangibles – come le Patent Boxes olandesi) – incentivi non trasparenti e non misurabili – La Commissione non riesce a valutarli e non può considerarli compatibili col mercato interno = sono vietati, se considerati aiuti. Sono incentivi in via di diffusione. Tuttavia questi regimi sono quelli maggiormente efficaci perché aventi valore finanziario assoluto maggiore e di ridotto costo per l’erario (non contano come tax expenditure) – attraggono base imponibile di altri Paesi ed è per questo che possono rilevare ai fini della harmful tax competition – Code of conduct sta discutendo questi regimi per evitare quelli più aggressivi.
  3. Incentivi agli outputs ma limitati ad una presenza sostanziale (nexus) e cioè presentano criteri di collegamento economici effettivi con il territorio e concede l’incentivo e quindi non sono harmful (i confini di questi regimi sono attualmente in discussione tra Stati membri in seno del gruppo Codice di condotta). Il regime italiano appartiene a questa categoria.
  1. Il problema è che, sebbene considerati non harmful, non è chiaro come sia possibile renderli compatibili con le regole in materia di aiuti – situazione confusa. Cerchiamo di risolvere la confusione.
  2. Le regole 1: Inquadramento per la compatibilità degli aiuti di Stato in materia di ricerca sviluppo e innovazione – Comunicazione della Commissione recante la Disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (GU C 198/2014, pag. 1), punto 4.5.3.1. (misure fiscali) - l’intensità di aiuto di una misura di natura fiscale deve essere calcolabile altrimenti non è trasparente e l’aiuto non può essere approvato. L’inquadramento si applica agli incentivi classici che sono degli aiuti di Stato.
  3. Le regole 2: Comunicazione della Commissione in materia di applicazione delle regole in materia di aiuti alle misure di fiscalità diretta delle imprese. Queste linee guida sono importanti perché permettono di distinguere gli aiuti dalle misure fiscali ‘genuine’, compresi di incentivi che non sono aiuti ma misure generali. Le seguenti parti della Comunicazione sono:
  1. (punti 13-15) distinzione tra aiuti e misure fiscali generali
  2. (punti 21-22) distinzione tra applicazione/interpretazione dei regimi fiscali da parte dell’amministrazione finanziaria e trattamenti discrezionali (e.g. rulings)
  3. (punti 23-26) giustificazione per la natura del sistema
  1. Le regole 3: La Comunicazione della Commissione SEC(2006) 1515/COM/2006/0728 definitiva, sull’uso degli incentivi fiscali diretti a favore della ricerca e sviluppo, sezione 1.2: le misure aperte a tutte le imprese che operano (sono imponibili) in uno Stato membro sono in linea di principio misure generali. Ripete quanto affermato dalla Comunicazione sugli aiuti fiscali.
  2. L’antecedente: Decisione della Commissione del 13 febbraio 2008 sulle riduzioni fiscali spagnole a favore degli investimenti in immobilizzazioni immateriali, regime di aiuto notificato Aiuto N 480/2007: il regime non costituisce aiuto perché non selettivo. Incentivo agli outputs. Tassazione al 50% dei redditi connessi allo sfruttamento di immobilizzazioni immateriali.
  3. Il Servizio Giuridico considera sbagliata questa decisione perché non rispecchia l’aquis giurisprudenziale in materia.
  4. Illustrazione dell’acquis sulla selettività:
  1. La nozione di aiuto è più generale di quella di sovvenzione, dato che essa non designa soltanto prestazioni positive del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti. Le riduzioni fiscali possono costituire aiuti.
  2. Art. 107(1) proibisce gli aiuti che favoriscono certe imprese o certe produzioni e cioè selettivi. Art. 107(1) non distingue le misure statali sulla base dei loro obiettivi ma unicamente dei loro effetti (causa C-173/73, Italia /Commissione, punto 27).
  3. Non occorre, per affermare il carattere selettivo di una misura fiscale, che le autorità nazionali competenti dispongano di un potere discrezionale nell’applicazione della deduzione fiscale in esame (v. sentenza 17 giugno 1999 causa C-75/97, Belgio/Commissione, punto 27), ancorché l’esistenza di tale discrezionalità possa essere tale da consentire ai pubblici poteri di favorire determinate imprese o produzioni a scapito di altre ed essere pertanto idonea a determinare l’esistenza di un aiuto ai sensi dell’art. 107(1) TFEU.
  4. Infatti, una deduzione fiscale relativa a investimenti può avvantaggiare una sola categoria d’imprese, vale a dire quelle che compiono determinati investimenti previsti dalla misura. Orbene, tale rilievo è sufficiente per poter ritenere che la detta misura fiscale soddisfa il requisito di specificità, il quale costituisce una delle caratteristiche della nozione di aiuto di Stato, vale a dire il carattere selettivo del beneficio in questione (v., con riguardo a una riduzione fiscale all’ esportazione concesso da uno Stato a favore dei soli prodotti nazionali esportati, sentenza Spagna/Commissione, causa C-501/00, punto 120; con riguardo al rimborso d’interessi sui crediti all’esportazione, sentenza 7 giugno 1988, causa 57/86, Grecia/Commissione, punto 8).
  5. Per contro, la natura e la struttura del sistema fiscale dello Stato membro interessato nel quale si collocano misure nazionali potrebbero costituire, in linea di principio, una valida giustificazione del loro carattere derogatorio rispetto alle norme generalmente applicabili. Nella specie, le dette misure, rispondendo alla logica del sistema fiscale considerato, non soddisferebbero il requisito della specificità.
  6. Occorre ricordare, a tal riguardo, che, allo stato attuale del diritto comunitario, la materia delle imposte dirette rientra nella competenza degli Stati membri, anche se, secondo costante giurisprudenza, questi ultimi devono esercitare tale competenza nel rispetto del diritto comunitario (v. segnatamente, sentenza 14 settembre 1999, causa C391/97, Gschwind, punto 20) e, conseguentemente, astenendosi dal prendere, in tale contesto, qualsiasi misura che possa costituire un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.
  7. Tuttavia, nella specie, per giustificare le misure controverse con riguardo alla natura o alla struttura del sistema fiscale nel quale le misure stesse si collocano, non è sufficiente affermare che esse mirano a promuovere la ricerca e sviluppo. Tale finalità costituisce, senza dubbio, un obiettivo economico, ma non è stato provato che essa non corrisponda a una logica complessiva del sistema fiscale, applicabile a tutte le imprese.
  8. Inoltre, secondo giurisprudenza costante, gli aiuti di Stato non sono caratterizzati dalle loro cause o dai loro obiettivi, ma sono definiti in funzione dei loro effetti. Pertanto, la circostanza che le misure controverse perseguirebbero un obiettivo di politica commerciale o industriale come la promozione degli investimenti in R&D, non è sufficiente a sottrarle alla definizione di «aiuti» ai sensi dell’art. 107(1) TFUE.
  1. Discende dall’acquis giurisprudenziale che la decisione sull’aiuto notificato Aiuto N 480/2007 non è un buon precedente: l’unica possibilità per porre in essere una Patent Box compatibile con le regole in materia di aiuti.
  2. Analogamente a quanto affermato ai punti 13 e 14 della Comunicazione sugli aiuti fiscali :

Non costituiscono aiuto di Stato, purché si applichino indistintamente a tutte le imprese e tutte le produzioni, le regole di deprezzamento e di ammortamento e quelle che, nel ridurre l'onere fiscale connesso a determinati costi di produzione, perseguono un obiettivo di politica economica generale (ad esempio, ricerca e sviluppo, ambiente, formazione, occupazione), così una riduzione fiscale sui redditi derivanti da investimenti in immobilizzazioni immateriali che producono elevato valore aggiunto si giustifica per la natura del sistema fiscale in relazione all’elevata redditività di tali investimenti e quindi alla produzione di maggiori utili tassabili e maggiori imposte dovute in assoluto. Inoltre, il fatto che talune imprese o taluni settori beneficino più di altri di alcune di queste misure fiscali non implica necessariamente che dette misure rientrino nel campo di applicazione delle regole di concorrenza in materia di aiuti di Stato. Ad esempio, le misure volte ad alleggerire la pressione fiscale sul lavoro per tutte le imprese hanno un effetto relativamente maggiore per le industrie a forte intensità di manodopera rispetto a quelle a forte intensità di capitale, senza per questo costituire necessariamente un aiuto di Stato. Analogamente, incentivi fiscali per investimenti di ricerca-sviluppo o di formazione favoriscono solo le imprese che compiono tali investimenti, senza costituire per questo necessariamente aiuti di Stato.

[*]Le opinioni espresse esprimono il punto di vista personale dell’autore e non rappresentano una presa di posizione ufficiale della Commissione UE