Fortalecimiento de la Red de Gobierno Abierto en Uruguay

Documento elaborado por MYSU

Con el apoyo de HIVOS

“Acceso a la información, monitoreo social y participación ciudadana en el campo de las políticas de salud y de reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos como derechos humanos”.

Lilián Abracinskas[1]

El cuerpo, particularmente de las mujeres, ha sido territorio de dominación y control por parte de quienes fueron y son responsables de un contrato social que ha convertido en desigualdades estructurales lo que son las diferencias biológicas entre los sexos. La lucha y la reivindicación del “derecho a tener derechos” fue lo que hizo posible que, ya avanzado el siglo XX, las mujeres obtuvieran el reconocimiento de ser ciudadanas plenas accediendo a ejercer paulatinamente aquellos derechos que les habían sido negados. Desde entonces se continúa bregando por las condiciones simbólicas y materiales del reconocimiento de esa ciudadanía y por el acceso a todos los ámbitos de la sociedad y espacios de poder que han estado vedados para las mujeres por el hecho de ser mujeres. Todavía hoy las resistencias y los obstáculos para el reconocimiento y respeto de los derechos humanos de las mujeres son muy importantes. La persistencia del sistema heteronormativo de sexo-género forma parte del núcleo duro de los debates que, a nivel internacional y nacional, son candentes a la hora de reconocer la autonomía y libertad de las mujeres para tomar decisiones, sin tutelajes ni injerencias, en el campo de la vida sexual y reproductiva.

Mujer y Salud en Uruguay (MYSU) surge como una articulación de activistas y profesionales feministas, pertenecientes a diversas organizaciones existentes en el país, con especial interés y experiencia en la salud de las mujeres[2]. En 2004 se constituye como una organización especializada en la promoción y defensa de la salud y los derechos sexuales y reproductivos y una de sus principales líneas de trabajo es el seguimiento y monitoreo de las políticas públicas en este dominio. El cometido es identificar y analizar los avances, dificultades, vacíos y retos en el cumplimiento de los compromisos internacionales que el país ha suscrito en el marco del sistema de Naciones Unidas en materia de políticas de población, desarrollo, salud, mujeres y derechos humanos.

Los hallazgos y evidencias obtenidas de los estudios realizados desde el Observatorio Nacional en Género y Salud Sexual y Reproductiva, creado por MYSU en 2007, son publicados anualmente en informes técnicos y difundidos a través de material de divulgación dirigido a diversos públicos[3]. Los datos y resultados son puestos a disposición de decisores políticos, organizaciones sociales, medios de comunicación y población en general. La finalidad es que sirvan de insumo para la valoración de las gestiones de gobierno, la organización y el acceso a los servicios, el desempeño de los recursos humanos en la calidad de la atención, así como para que la ciudadanía cuente con información calificada para demandar y ejercer sus derechos. La información generada por el Observatorio ha acompañado la implementación de las políticas en salud sexual y reproductiva en el país y por eso fue reconocido como de interés ministerial por el Ministerio de Salud Pública (MSP) en 2008 y, cuatro años después, obtuvo el premio Concha Colomer a los Observatorios sobre género y salud, otorgado por la Organización Panamericana de la Salud-Organización Mundial de la Salud (OPS-OMS).

La participación social es crucial e imprescindible en la construcción de los cambios que exigen las demandas por justicia social y de género, por ello otra de las líneas fundamentales en el trabajo de MYSU es la articulación con diversos actores sociales con el objetivo de llevar adelante acciones de incidencia política. Se han promovido campañas públicas que impulsaron los cambios legales que, en los últimos años, han ubicado al país entre los de avanzada en la región y en el mundo. La campaña por la salud sexual y reproductiva, por el aborto legal, el matrimonio entre personas del mismo sexo, el cambio de sexo y género registral, el acceso a la fertilización asistida, el acompañamiento en el parto, por la no violencia contra las mujeres y de género y por el reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos como derechos humanos, son algunos de los cambios que fueron alcanzados a partir de estas acciones de incidencia.

La participación ciudadana en los asuntos del Estado es una de las dimensiones de la calidad democrática de un país. Uruguay tiene una rica diversidad de organizaciones sociales[4] de naturaleza distinta. Muchas de ellas involucradas en la implementación de políticas y servicios, otras dedicadas a la promoción de derechos y al control ciudadano. Se han generado distintos mecanismos de diálogo sociedad civil-Estado y MYSU participa en aquellos que competen a los rubros de su área de experticia.

Participó en la elaboración del Primer Plan Departamental de Igualdad de Oportunidades, convocada por la Intendencia de Montevideo, así como del Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos elaborado por el Instituto Nacional de las Mujeres (del Ministerio de Desarrollo Social). MYSU integra la Comisión Nacional Asesora en Salud Sexual y Reproductiva (CNASSR) y la Comisión de Lucha contra el Sida (Conasida) en el MSP y la de Género en el Ministerio de Relaciones Exteriores, así como la Red de Gobierno Abierto (RGA) convocada por la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (Agesic). Asimismo ha participado en las delegaciones oficiales ante el Sistema de Naciones para los procesos de revisión de las conferencias y convenciones de Naciones Unidas (Cairo, Beijing, CEDAW, CSW y CPD)  desde 1999 hasta la actualidad.

Pero también y, fundamentalmente, MYSU ha contribuido a la elaboración de las plataformas de la sociedad civil como la Agenda de las Mujeres impulsada por CNSmujeres desde 1999[5] y la Plataforma Ciudadana por la Salud y los Derechos Sexuales y Reproductivos, resultante de la 5ta Jornada por la Salud y los Derechos Sexuales y Reproductivos coorganizada por MYSU con el Departamento de Género, Equidad y Diversidad del PIT-CNT[6]. Esta plataforma contiene un diagnóstico de situación en el campo de los derechos sexuales y reproductivos (DSR), así como una serie de recomendaciones y demandas para el quinquenio 2015-2019, con el propósito de fortalecer y asegurar los derechos obtenidos y seguir luchando por avanzar sobre los obstáculos y vacíos aún existentes.

Ser parte de diversas redes y coaliciones de organizaciones por los derechos humanos nacionales, regionales e internacionales, permite tener una fuerte conectividad con las organizaciones de nivel local y global.

A lo largo de los años y a través de distintas iniciativas MYSU ha llevado adelante un trabajo sostenido para garantizar la disponibilidad y el acceso a la información sobre la salud y los derechos sexuales y reproductivos en Uruguay. En esa línea, en 2015 junto al Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (Cainfo) utilizó la Ley de Derecho de Acceso a la Información Pública para requerir al MSP y a la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) un conjunto de informaciones necesarias para conocer el estado de situación de la salud sexual y reproductiva (SSR) y el funcionamiento de las prestaciones integradas al Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) a partir del año 2010. Asimismo en el marco de la 6ta. Jornada Nacional por la Salud y los Derechos Sexuales y Reproductivos realizada en abril de 2015 organizó junto a Cainfo un taller con el fin de promover el derecho de acceso a la información pública y el uso de la referida ley en tanto herramienta para la incidencia política por parte de organizaciones de todo el país presentes en el evento.

La misión y el cometido de MYSU es la promoción y defensa de la salud y los derechos sexuales y reproductivos en tanto derechos humanos, y en función de ello organiza sus actividades desde una perspectiva de equidad de género y generaciones.

Estado de situación de la salud y los derechos sexuales y reproductivos, avances y retos

El campo de la salud y los derechos sexuales y reproductivos (SDSR) ha sido reconocido en los instrumentos internacionales del Sistema de las Naciones Unidas, en particular por la Convención para la Eliminación de toda forma de Discriminación hacia las mujeres (CEDAW, 1979)[7], el Plan de Acción de la Conferencia de Población y Desarrollo (CIPD, El Cairo 1994) y sobre la Mujer (CMM, Beijing 1995), en sus procesos de revisión cada cinco años, en los objetivos de Desarrollo del Milenio (2000) y, recientemente, en la Conferencia regional de población y desarrollo que aprobó el Consenso de Montevideo[8] (CEPAL, 2014). El Estado uruguayo ha sido signatario de todas estos compromisos adoptando la responsabilidad de generar las garantías y condiciones para que las personas puedan tomar decisiones sobre su vida sexual y reproductiva de forma libre, informada y sin injerencias ni violencias así como tener acceso a la información y a los servicios de educación y salud que le permitan ejercer dichos derechos, sin discriminaciones.

El desarrollo del paradigma de la SDSR como derechos humanos fue un paso significativo impulsado por los movimientos de mujeres y feminista, de la diversidad sexual, sindical y de un amplio espectro de organizaciones defensoras de los derechos  que, en el último decenio, generó la promulgación de leyes de respeto y reconocimiento de estos derechos con la correspondiente implementación de políticas públicas, programas y servicios.

La demanda de respetar a las mujeres de todas las edades y condiciones como sujetos éticos capaces de tomar sus propias decisiones y de formar parte –en igualdad de condiciones- de todos los ámbitos de la sociedad, la política, la economía y la cultura visibilizó, a su vez, la vulneración de derechos a la que eran sometidas las personas por sus orientaciones sexuales e identidades de género diversas. Respetar a las personas en su derecho de ser libres de todo trato inhumano o degradante, de contar con las mismas oportunidades y de acceder a las condiciones que les permitan su autonomía para gozar de una vida digna, se ha convertido en un mandato ético, político y jurídico para el Estado uruguayo.

El espacio social progresista que gestó y promovió esta agenda logró articularse de forma amplia y diversa y colocó estos asuntos como tema insoslayable de la agenda política, presionando a los partidos políticos a adoptar posicionamientos públicos y legislar sobre estos asuntos a pesar de las diversas resistencias, contradicciones y negociaciones que terminaron restringiendo el alcance más radical que podrían haber alcanzado los marcos jurídicos modificados, pero que son avances de indiscutible trascendencia.

El nuevo marco legal producto de un complejo trayecto de negociación política y de participación ciudadana, lejos de ser el final del camino abre una nueva etapa de responsabilidades para implementar servicios, universalizar su acceso, asegurar la calidad de las prestaciones y adecuar las respuestas a los requerimientos específicos de toda la población en materia de salud sexual y reproductiva. El país, ante el nuevo contexto, necesita mejorar la capacidad de sus sistemas, la organización de sus instituciones, la capacitación de sus recursos humanos y el fortalecimiento de un sistema de información que, en este campo, permita evaluar el impacto de las políticas y conocer el impacto en la calidad de vida y estado de situación de la población[9].

Desde la promulgación de la Ley Nº 18.426 de Defensa del Derecho a la Salud Sexual y Reproductiva en 2008, Uruguay ha procesado una serie de avances en materia de derechos sexuales y reproductivos. Este proceso se intensificó en el período 2010-2014, en el cual la coyuntura política y social permitió la aprobación de la Ley Nº 18.987 de Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE) de 2012 y la Ley Nº 19.075 de Matrimonio Igualitario en el año 2013.

A estos cambios legales se sumaron otras normativas con menor trascendencia en el plano internacional pero que representan cambios significativos como la regulación del cambio registral de sexo por identidad de género diversa (Ley Nº 18.620 de 2009), la regulación de la Reproducción Humana Asistida (Ley Nº 19.167 de 2013), la extensión de licencias de paternidad y nueva regulación de las licencias de maternidad para funcionariado del sector privado (Ley Nº 19.161 de 2013) y del Poder Ejecutivo (Ley Nº 19.121 de 2013).

El decreto Nº 293/010 de septiembre de 2010 reglamentó la Ley Nº 18.426 y en él se adopta el concepto de salud sexual y reproductiva de la OMS: “el estado de bienestar físico, emocional, mental y social relacionado con la sexualidad, lo que implica no sólo la ausencia de enfermedades sino también la posibilidad de tener relaciones sexuales seguras, placenteras y sin coerción, discriminación ni violencia”. Se reconoce y respeta la libertad de decidir cuándo y con qué frecuencia tener hijos, el uso de métodos seguros y eficaces de regulación de la fertilidad, así como “el derecho a acceder a servicios de salud adecuados que permitan a la mujer llevar a término su embarazo y dar a luz en forma segura”[10].

Los servicios de SSR deben asegurar el acceso universal a métodos anticonceptivos seguros y confiables, reversibles e irreversibles, así como dar tratamiento a las infecciones de transmisión sexual, trabajar en la prevención y tratamiento de enfermedades de origen reproductivo y prevenir la morbimortalidad de mujeres durante el embarazo, parto y puerperio. Deben crear condiciones para que el parto institucional sea humanizado y promover la participación y el acompañamiento durante el parto y postparto. También deben atender las situaciones de violencia física, psicológica y sexual desarrollando acciones de prevención y reducción de daños. Desde 2012 además, con la aprobación de la Ley Nº 18.987 de IVE y su reglamentación a través del decreto Nº 375/012, los servicios de SSR incluyen la prestación del aborto legal.

El reconocimiento del matrimonio entre personas del mismo sexo, así como otros cambios que introdujo la Ley Nº 19.075 de Matrimonio Igualitario al Código Civil habilita que las parejas tanto homosexuales como heterosexuales elijan el orden de los apellidos de los hijos. La Ley Nº 18.590 introdujo modificaciones al Código de la Niñez y la Adolescencia, extendiendo la posibilidad de la adopción a parejas del mismo sexo.

La ampliación a catorce semanas de la licencia por maternidad a mujeres trabajadoras del sector privado también ha sido un avance, el único inconveniente es que la modificación no equiparó a las del sector público, que mantienen la licencia por maternidad por el periodo de trece semanas. Los varones, por su parte, han tenido una ampliación de la licencia por paternidad que, en los próximos años, se irá incrementando con el fin de motivar a los padres en el hacerse cargo del cuidado del recién nacido.

Los avances registrados significan, al mismo tiempo, nuevos desafíos en la puesta en práctica de estas políticas. Quienes operan en la definición y control de cumplimiento de las normas; quienes están a cargo de gestionar las políticas y organizar las instituciones; quienes actúan a nivel de los servicios, quienes generan información y la sistematizan como quienes promueven el ejercicio de los derechos y monitorean el cumplimiento de los compromisos asumidos, tienen la responsabilidad de repensar sus estrategias y acciones para convertir en realidad y cambio social lo consagrado por la ley.

Oportunidades que brinda el proceso de gobierno abierto para avanzar en los desafíos que están planteados en torno a la agenda sustantiva de salud y derechos sexuales y reproductivos

El nuevo contexto legal y político de reconocimiento y respeto de los DSR desafía a los diversos actores a repensar sus estrategias y acciones para dar cuenta del cumplimiento de los compromisos asumidos e impulsar avances que profundicen el ejercicio de la ciudadanía, incluida la sexual y reproductiva.

Se requiere asegurar la implementación de los servicios generados por los  marcos normativos, pero además revisar y adecuar aquellas leyes que presentan límites o barreras para el ejercicio pleno de los derechos conquistados.

Los DSR deben ser “legitimados, promovidos y respetados social, cultural, legal y políticamente asegurándose desde el Estado la igualdad de condiciones para que toda persona pueda desarrollar sus capacidades y vivir con libertad y autonomía sin sufrir violencia ni discriminación por edad, sexo, clase social, condición, orientación e identidad sexual o de género” (MYSU 2014: 39).

  1. Difusión de leyes y servicios – Campañas de promoción de derechos

Promover una ciudadanía informada y conocedora de sus derechos y responsabilidades es un desafío donde la propuesta de gobierno abierto podría hacer la diferencia.

El déficit en el conocimiento sobre los nuevos marcos normativos, y las prestaciones generadas a partir de éstos, son particularmente importantes en la población con notorias desigualdades de acuerdo al lugar de residencia, el sexo/género de la persona y los niveles socio-educativos. Las encuestas de hogares realizadas a varones y mujeres entre 15 y 49 años que MYSU llevó adelante para conocer requerimientos, necesidades y percepciones sobre las políticas en salud sexual y reproductiva dan cuenta de desigualdades notorias no sólo entre varones y mujeres sino también al interior de cada uno de dichos sectores poblacionales. Los dispositivos de divulgación y las campañas de promoción de derechos son esporádicas, insuficientes y no alcanzan a todas las personas en todo el país.

La difusión de la información sobre los servicios de reciente creación así como la universalización del conocimiento sobre los nuevos marcos normativos generados, es una tarea imprescindible. En este terreno, el Plan de Acción para un Gobierno Abierto podría ser una oportunidad para subsanar varios de los vacíos identificados en la ejecución de las políticas públicas.

Las tecnologías de la información son importantes herramientas para poner la información al alcance de la población. El uso creativo de estas tecnologías podría subsanar el déficit en campañas públicas de difusión de derechos y revertir el desconocimiento sobre los servicios existentes en diversos sectores de la población, detectado a través de los estudios del Observatorio de MYSU.

El Plan de Acción para un Gobierno Abierto y el uso de herramientas para mejorar el acceso y la difusión de la información permitirían la recolección y sistematización de diversos saberes y conocimientos producidos por los distintos actores en este campo. La labor de los gobiernos se vería favorecida con los insumos generados por el monitoreo y control social de las políticas públicas y las investigaciones desarrolladas por actores universitarios, académicos y de la sociedad civil organizada. Esto enriquecería las condiciones para revisar marcos normativos, definiciones políticas, contenidos de los programas y calidad de los servicios teniendo en cuenta los requerimientos y necesidades de las poblaciones hacia las que van dirigidos.

  1. Acceso a la información

Fortalecer la cultura de la transparencia y la disponibilidad de datos abiertos es fundamental para el ejercicio de los derechos, así como para la tarea de control y monitoreo ciudadano.

“Las dimensiones formales e institucionales de la democracia son muy importantes, pero de nada valdrían si no son acompañadas por formas participativas reales de la sociedad en la discusión, implementación y evaluación de las políticas públicas” (Carranza Valdés en ANONG, p 15)[11].

La generación de información confiable con el desarrollo de un sistema de datos robusto, ordenado, bien sistematizado y de fácil acceso, es sumamente necesaria en este campo novedoso de la política pública como es el de servicios para el ejercicio de los DSR.

Se necesita contar con un sistema que optimice la información que relevan o deberían relevar las instituciones de salud afiliadas al SNIS, para poder evaluar la puesta en marcha de los servicios de SSR y su impacto en la vida de las personas. El país debe hacer esfuerzos para definir indicadores que permitan un mejor control de la ejecución de políticas y servicios para conocer los grados de su efectividad en base a la satisfacción de necesidades de la población hacia quienes están dirigidas.

Facilitar, promover y asegurar el acceso a la información es crucial para democratizar el acceso a los bienes materiales y simbólicos que habilitan el ejercicio pleno de la ciudadanía, reduciendo las brechas de desigualdad en el conocimiento y ejercicio de los derechos. El acceso a los datos y la transparencia en la gestión del Estado también permite mejorar la capacidad de control de los movimientos y organizaciones sociales y la definición de sus reivindicaciones y demandas de forma fundamentada y basada en evidencia.

  1. Monitoreo y control ciudadano

Tal y como lo reconoce la Ley Nº 18.381 de Derecho de Acceso a la Información Pública el acceso a la información pública es un derecho ciudadano, “sin discriminación por razón de nacionalidad o carácter del solicitante, y que se ejerce sin necesidad de justificar las razones por las que se solicita la información”, como lo establece su tercer artículo. Sin embargo el acceso a la información sobre el funcionamiento de los servicios de SSR no está garantizado, como comprobó el Observatorio de MYSU en el relevamiento sobre el funcionamiento de estos servicios en el litoral del país.

MYSU, con el asesoramiento de Cainfo, tuvo que recurrir al recurso establecido por la ley, elevando una solicitud de información a ASSE y al MSP.

En la petición al MSP se solicitó información sobre natalidad y mortalidad; infertilidad; embarazo, parto y postparto; cáncer génito-mamario; acceso y utilización de servicios de salud sexual y reproductiva; aborto e infecciones de transmisión sexual. De los 69 indicadores solicitados sólo siete fueron respondidos y de forma parcial e insuficiente. La respuesta excedió los plazos estipulados por ley y la información fue claramente insuficiente. Se remitió a responder que lo solicitado estaba disponible en el sitio web ministerial, sitio que MYSU ya había consultado y en el cual la información no está disponible o no está actualizada. En su nota de respuesta el MSP expresa que entre sus lineamientos para el próximo quinquenio está la elaboración de un “potente Sistema de Información en Salud” y que para ello “se encuentra abocado a la reorganización de sus sistemas de información a efectos de hacer más accesible y oportuno el acceso a los datos”. MYSU entiende esta respuesta como un indicador de resultado positivo al recurso interpuesto, dado que constata la debilidad del sistema de información actual y la necesidad y voluntad de mejorarlo. Ese reconocimiento y la voluntad del gobierno estaría en concordancia con la opinión de las organizaciones sociales con trabajo en este campo de los derechos, en las tareas de control ciudadano y demanda por el acceso a la información y la transparencia de las gestiones.

La solicitud ante ASSE se remitió al funcionamiento de los servicios de SSR en los departamentos de Paysandú, Río Negro y Soriano que, a la fecha, estaban siendo estudiados[12]. El cometido fue indagar el diseño institucional para la prestación de los servicios; la situación de las prestaciones en anticoncepción, infecciones de transmisión sexual (ITS) y VIH, diversidad sexual, violencia basada en género, aborto y atención en embarazo y parto. En el departamento de Soriano, particularmente, había sido imposible  acceder a la información tanto desde el prestador público de salud como del privado.

La respuesta de ASSE llegó fuera de los plazos estipulados por ley y si bien fue más extensa y abarcó mayor cantidad de datos solicitados, también fue incompleta. No fue posible determinar si la información no fue brindada porque no está disponible, porque no se releva o porque no está sistematizada. La utilización del recurso permitió evidenciar que es precaria la generación de información en este campo de la salud y que su disponibilidad no está garantizada.

Las autoridades sanitarias, con la información que disponen, tienen varias dificultades a enfrentar y resolver: dificultades para conocer el estado de salud de la población en este campo, no pueden evaluar la eficacia y eficiencia de los servicios implementados, no los difunden adecuadamente, no tienen condiciones para conocer el grado de satisfacción en base a las necesidades de la población destinataria, no pueden tomar decisiones informadas frente a vacíos y obstáculos en el funcionamiento de los mismos y no tienen los mecanismos necesarios para detectarlos. Esto se suma a no poder brindar los datos y las respuestas requeridas ante la demanda ciudadana. Con esta situación la población tiene dificultades para ejercer su derecho a la salud, las autoridades para gestionar las políticas públicas y las organizaciones sociales para cumplir con la tarea de control ciudadano.

En el próximo Plan de Acción de Gobierno Abierto se debería incluir la necesidad de construir un sistema potente de información en salud, donde la información necesaria para valorar la promoción y respeto de los derechos sexuales y reproductivos tuviera especial atención dada su reciente incorporación a la batería de políticas públicas en el marco de la reforma de salud, de la educación y ante la instalación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados.

  1. Estado de situación de la SSR

Los servicios de SSR que se han instalado como prestaciones obligatorias de las instituciones públicas y mutuales afiliadas al SNIS son un importante avance en el país pero no están exentos de problemas y dificultades que deberían ser subsanados.

La implementación de los servicios de Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE), incorporados en 2012, debe enfrentar un alto porcentaje de ginecólogos/as  objetores de conciencia, siendo éstos los únicos profesionales habilitados por ley para habilitar la práctica legal del aborto. Esta situación se perfila como una de las barreras de acceso al servicio para aquellas mujeres que residen en localidades donde los profesionales objetores es de 100% (caso de Young en el departamento de Río Negro y Mercedes en Soriano) o de más de 80% en Paysandú o Salto[13]. Estas dificultades territoriales se ven potenciadas en los casos de mujeres residentes en el medio rural, ciudades pequeñas o alejadas de las capitales departamentales. Todas estas mujeres deben trasladarse desde sus lugares de origen hasta la localidad donde se brinde el servicio para cumplir con todos los pasos que determina la ley para que la práctica del aborto sea eximida de pena.

La constatación de estos niveles de profesionales objetores, a nivel territorial, fue evidenciada por los estudios realizados desde el Observatorio de MYSU y puso en cuestión el promedio nacional de 30% de profesionales objetores, informado por las autoridades sanitarias al año de implementación de la ley[14].

La situación de los servicios de SSR e IVE relevada en los departamentos del litoral del país dan cuenta de la baja promoción y difusión de estas prestaciones. Se identificaron diversas rutas de acceso a los servicios en función de los distintos criterios organizacionales de las instituciones de salud monitoreadas. También se registró un cumplimiento discrecional de las normativas y guías clínicas en SSR que regulan su implementación. Entre la población de mujeres encuestadas con cobertura de salud en estos departamentos quedó en evidencia un importante desconocimiento de los DSR y de los servicios disponibles, y fue importante la percepción del estigma y la discriminación hacia las mujeres que abortan y hacia los profesionales que integran los equipos que brindan estas prestaciones. También hay discriminación hacia las personas por su orientación sexual y/o identidad de género o hacia quienes están afectadas por el VIH. Los informes del Observatorio constatan la falta de confianza en el grado de confidencialidad de los servicios y es importante el temor a que se divulguen los motivos de consulta o los resultados de exámenes clínicos.

En las entrevistas a mujeres del litoral del país los relatos de violencia obstétrica son frecuentes; se relatan situaciones de abuso de poder y de vulneración de derechos ejercidos por profesionales de la salud hacia mujeres en situación de embarazo, parto, puerperio o aborto. Sin embargo, los mecanismos de denuncia no son percibidos como mecanismos eficientes y las instituciones tampoco registran estas situaciones de vulneración de derechos. Por lo tanto, lejos están de modificar estas prácticas profesionales e incorporar los cambios que garanticen la adecuada atención de las mujeres en situación de embarazo.

La atención de la violencia sexual y de género en los servicios de salud estudiados también es insuficiente. Lo mismo sucede con el asesoramiento y distribución de los métodos anticonceptivos y con asegurar el acceso a la canasta más amplia de opciones para que las usuarias puedan tomar decisiones informadas. La población adolescente no identifica los centros de salud como lugares de referencia salvo que ya se encuentren en situación de embarazo o frente a consecuencias no deseadas de su vida sexual[15].

El trabajo con varones en el campo de su salud sexual y reproductiva es escaso o inexistente. El estudio de MYSU en varones entre 15 y 49 años  arroja datos alarmantes[16] como, por ejemplo, que la mayoría de los encuestados nunca asistió a una consulta por temas vinculados a su vida sexual o reproductiva porque manifiestan no haber sentido la necesidad de hacerlo, porque no lo consideran un asunto de varones o porque desconocen esta dimensión de sus derechos.

Otro tanto sucede con las necesidades específicas de las personas lesbianas, gay, trans, bisexuales e intersexuales (comunidad LGTBI), que no encuentran en la educación ni en la salud respuestas a sus situaciones y requerimientos específicos. El estigma sobre esta población es importante y se expresa en prácticas y actitudes discriminatorias presentes en la sociedad y en la actuación de profesionales y personal de los servicios de salud y del sistema educativo. Esta situación también afecta a quienes realizan trabajo sexual y a quienes están afectados por ITS, en particular a quienes viven con VIH.

Si bien han existido esfuerzos institucionales para atender estas situaciones de vulneración de derechos y muchas organizaciones sociales han denunciado y aportado propuestas para mejorar las respuestas, resta mucho por hacer para lograr la atención integral acorde a las necesidades de la población y mejorar las condiciones que permitan una vida sexual y reproductiva gratificante, sin riesgos y con prácticas que aseguren la protección propia y de la persona con la que se mantiene una relación o contacto sexual.

El país necesita mejorar sus políticas públicas con esfuerzos interinstitucionales y abordajes multidisciplinarios que superen intervenciones verticales y fragmentadas. Contar con mejores condiciones para optimizar la circulación de la información y generar memoria institucional que dé cuenta de las acciones implementadas y resultados obtenidos, contribuiría a superar gran parte de los problemas identificados.

Apoyar el trabajo de monitoreo social de políticas públicas y fomentar la capacidad de control ciudadano de las organizaciones sociales deberían ser metas y compromisos a priorizar en el Plan de Acción de Gobierno Abierto para el próximo periodo.

  1. Mecanismos de participación y diálogo sociedad civil – Estado

Numerosas organizaciones de la sociedad civil han tenido un papel protagónico en la resistencia a la dictadura cívico-militar y en la reconstrucción de la vida democrática del país. Muchas organizaciones generaron alternativas económicas y sociales para los sectores de la población más vulnerados en sus derechos y donde la respuesta del Estado ha sido insuficiente, desarticulada o inexistente. Han sido organizaciones sociales que dieron cuenta y visibilizaron dimensiones de la desigualdad negadas o naturalizadas por el sistema de subordinación de sexo-género, clase, etnia-raza y edad. Han  estado en la implementación de prestaciones y servicios poniendo a disposición de los gobiernos las capacidades y saberes acumulados.

Sin embargo, hasta la fecha, los dispositivos y mecanismos de participación ciudadana son débiles y las posibilidades de las organizaciones sociales de incidir en la toma de decisiones y en la orientación de las políticas y proyectos a futuro son insuficientes. El alcance, condiciones y los recursos destinados para el funcionamiento de los espacios de participación, en general, no son los adecuados y siguen siendo cuestionados por parte de las organizaciones que realizan incidencia política, pero también por las que están involucradas en la implementación de servicios.

La voluntad política de los gobiernos y decisores políticos es condición necesaria para incorporar los aportes de la ciudadanía organizada y su participación plena en los proyectos que busquen profundizar la calidad de la democracia con el fin de superar las brechas de desigualdad.

En el caso de Uruguay el proceso de gobierno abierto y la red creada para la participación (Red de Gobierno Abierto), con la confluencia de organizaciones de distinta naturaleza, es importante y una valiosa oportunidad para mejorar la calidad de la gestión pública y el vínculo del Estado con su ciudadanía y sus formas organizativas.

Tal como se expresa en el informe de evaluación en el primer año de ejecución del Plan Nacional de Gobierno Abierto para el período 2014-2016: “Avanzar en el modelo de gobernanza de Gobierno Abierto plantea el desafío de proponer a la ciudadanía nuevas formas de relacionamiento con el Estado, que implican mantener el ejercicio de derechos y obligaciones ciudadanas clásicas y completarlos con ejercicios participativos y colaborativos permanentes, acercando al ciudadano a la administración”.

Los desafíos para profundizar los cambios que el país transita ameritarían el esfuerzo de generar espacios de reflexión y análisis, de intercambio y generación de conocimiento, de capacitación, de formación de liderazgos, de transferencia de experiencias y de gestión calificada.

Metas y compromisos a promover en Uruguay con miras a la actualización del Plan de Acción de Gobierno Abierto y el Plan 2016-2018

Entre los desafíos a futuro está la revisión, corrección y mejoramiento de leyes, programas  y servicios que presentan límites, restricciones o barreras para el ejercicio pleno de los derechos humanos.

Particularmente, los derechos sexuales y reproductivos deben ser  “legitimados, promovidos y respetados social, cultural, legal y políticamente asegurándose desde el Estado la igualdad de condiciones para que toda persona pueda desarrollar sus capacidades y vivir con libertad y autonomía sin sufrir violencia ni discriminación por edad, sexo, clase social, condición, orientación e identidad sexual o de género” (MYSU 2014: 39).

En tal sentido el próximo Plan de Gobierno Abierto podría incorporar a sus metas y compromisos los siguientes propósitos:

1. Fortalecer la capacidad del sistema de dar respuesta a las necesidades de la población en el campo de la vida sexual y reproductiva

Debería incluirse optimizar la difusión de los marcos normativos y servicios generados a partir del reconocimiento de la nueva agenda de derechos. Se requiere mejorar la difusión e información sobre la existencia y funcionamiento de la educación sexual y los servicios de salud sexual y reproductiva. Esto contribuiría a mejorar la organización de los servicios y la articulación entre instituciones que los brindan, con el propósito de alcanzar el acceso y la cobertura universal de la educación sexual y la atención en SSR.

Fomentar y apoyar las acciones de difusión y promoción de derechos, llevados adelante tanto por instituciones de gobierno como de la sociedad civil, permitiría potenciar los esfuerzos para el fortalecimiento de una ciudadanía informada con mejor capacidad de ejercer sus derechos y responsabilidades.

Esto implicaría desarrollar campañas dirigidas a diversos públicos, con el cometido de promover los derechos y superar modelos y conductas sustentadas en la intolerancia ante la diversidad de sistemas de valores y decisiones en el campo de la vida sexual y reproductiva.

También incluir en las metas y compromisos de gobierno indicadores de equidad de género, para medir el impacto diferenciado que sobre hombres y mujeres tienen las políticas públicas que se implementan y rectificar toda acción que no contribuya a la erradicación de dichas brechas de desigualdad y a la transformación de las causas que la generan.

Es necesario asimismo trabajar con los y las profesionales de la salud y la educación para contrarrestar el efecto que los prejuicios, estereotipos y construcciones culturales en la intervención técnica, en la calidad de la atención y en la prestación de servicios desde una perspectiva de derechos.

Deberían incorporarse nuevas medidas tendientes a mejorar las prestaciones en SSR en los acuerdos del SNIS con las instituciones afiliadas o que solicitan ser acreditadas para ingresar al sistema.

Uno de los desafíos más importantes es fomentar la capacitación y formación continua de los recursos humanos, porque los servicios están en funcionamiento pero no las condiciones para asegurar profesionales debidamente capacitados. La formación en salud, género, sexualidad y DSR no integra la currícula universitaria y por lo tanto deberían multiplicarse los esfuerzos para promover intervenciones profesionales basadas en evidencia científica.

Entre sus propuestas, la RGA podría incluir acciones que promuevan la difusión y el acceso a los recursos existentes en capacitación y formación de recursos humanos en educación sexual, sexualidad, salud y derechos sexuales y reproductivos.

2. Fortalecer la cultura de transparencia

Para mejorar los mecanismos de control y evaluación de las políticas existentes debería generarse un sistema de indicadores que permita medir el impacto de las normativas, políticas y servicios existentes.

Se requiere generar información y tener sistemas organizados de recolección y sistematización de los datos para conocer el estado de situación de la población en el campo de la salud y los derechos sexuales y reproductivos.

La eficacia y pertinencia de los marcos normativos en DSR debería ser monitoreada con el propósito de identificar vacíos y deficiencias y promover las modificaciones que aseguren cumplir con los estándares internacionales de derechos humanos.

La calidad de la atención con criterios de integralidad, humanización en el trato, respeto a la autonomía y los derechos de la población usuaria se mejora si se cumple y fiscaliza el cumplimiento de la normativa por parte de las instituciones y de los/las profesionales. La difusión de protocolos, guías clínicas y documentación referencial podría mejorarse con el esfuerzo compartido de distintos actores que confluyen en la RGA.

La gestación de canales de denuncia de fácil acceso, que aseguren la respuesta ante situaciones de vulneración de derechos en la atención en salud, podría ser motivo de compromisos a establecer en el marco del Plan de Acción.

Es necesario facilitar y apoyar la tarea de control ciudadano y de monitoreo de políticas públicas por parte de las organizaciones sociales. Las condiciones para la participación ciudadana deben mejorarse y deberían optimizarse los mecanismos de diálogo sociedad civil-Estado. La RGA podría facilitar la sinergia entre aquellos espacios de participación relacionados con esta temática. El funcionamiento de estos mecanismos debería asegurar la posibilidad de incidencia ciudadana en la definición, control de implementación y evaluación de las políticas públicas en este campo.

Apostar a la organización de la ciudadanía, reconociendo sus múltiples expresiones y fortalecerla en su capacidad de exigibilidad de derechos contribuiría al fortalecimiento de un gobierno más abierto, democrático y participativo.

La política de transparencia requiere aún de importantes esfuerzos para la generación de información, la sistematización de datos y su permanente difusión.

3. Fortalecer a las organizaciones sociales

Muchas organizaciones han desaparecido y otras están muy debilitadas, su participación real no está garantizada y la falta de recursos no permite sostener la gestión ni la capacitación permanente de sus integrantes fragilizando la calificación de sus intervenciones con la consecuente afectación de sus tareas y responsabilidad social.

“Una organización social responsable, con fuerte capacidad de gestión, credibilidad y confianza, es un capital social importantísimo. La autonomía, ejercida con pleno sentido de responsabilidad social, permite a las organizaciones sociales crecer, desarrollarse, y ser mejores contrapartes del Gobierno, la cooperación o del sector privado. Pero si esta se limita o se cercena, serán socios de segunda; supeditados, acríticos y manipulables. En esta situación, toda la sociedad pierde”. (Rivera, M. en ANONG 2010, p. 28).

El Plan de Gobierno Abierto, en tanto importante esfuerzo de profundización de la democracia, debe procurar el fortalecimiento del Estado en su capacidad de gestión y desarrollo de las políticas públicas al mismo tiempo que debería facilitar y apoyar el desarrollo de aquellas organizaciones sociales que cumplen la función de ser el motor social de los cambios.

La ciudadanía activa se expresa en la condición de cada persona de saberse sujeto de derechos y en su capacidad de organizarse y de defender sus intereses individuales, pero también los colectivos. La ciudadanía a promover sería aquella que se agencia y actúa para mejorar su presente pero contribuye y se responsabiliza también en la construcción de un mejor futuro. Una ciudadanía vigilante, alerta, respetuosa de los derechos humanos, que procure una sociedad solidaria, pacífica, interactiva, justa e igualitaria.

La RGA tiene la oportunidad de potenciar recursos y articular esfuerzos contando con diversas entidades involucradas en promover la gestión más democrática, participativa y con visión innovadora. La diversidad de pertenencias, las experiencias y experticias que confluyen en esta propuesta abonaría al abordaje integral de las problemáticas y a la intersección de agendas para la búsqueda de soluciones integrales. Entre sus múltiples desafíos está el fortalecimiento de la propia red, con la inclusión de más actores y temáticas, la llegada a más públicos y el desarrollo de sistemas de seguimiento que permitan medir el cumplimiento de los compromisos asumidos.


[1] Directora de MYSU, activista feminista, comunicadora y egresada de UDELAR en Anatomía Patológica. En la realización de este documento se contó con la colaboración de María Eugenia Casanova y Santiago Puyol, integrantes del equipo de MYSU.

[2] En 1996 se organiza el 1er Encuentro de Mujer Y Salud y el grupo impulsor estuvo integrado por representantes del centro de atención María Abella, de la Casa de la Mujer de la Unión, de Cotidiano Mujer, Mujer Ahora, Católicas por el Derecho a Decidir y el Instituto IEPS. A partir de allí esa articulación impulsó acciones de incidencia para la promoción de la salud sexual y reproductiva en el país, realizó el monitoreo de las políticas públicas en este campo para la CNSmujeres y fue una de las instancias que sostuvo la campaña por la legalización del aborto con la conformación de la Coordinadora de organizaciones por el cambio legal. En 2004, se constituye en una asociación civil sin fines de lucro y se especializa en la promoción y defensa de la salud y los derechos sexuales y reproductivos desde una perspectiva de equidad de género y derechos humanos. 

[3] Todo este material está disponible en www.mysu.org.uy.

[4] El mapeo realizado por el Instituto de Comunicación y Desarrollo releva 2.169 organizaciones en todo el país http://www.mapeosociedadcivil.uy/organizaciones/.

[5] La Comisión Nacional de Seguimiento, mujeres por democracia equidad y ciudadanía (CNSmujeres) se constituyó a partir de la participación de las organizaciones sociales uruguayas en la Conferencia Mundial sobre la Mujer de Naciones Unidas (Beijing, 1995). Esa instancia se constituyó en la principal articulación de organizaciones de mujeres y feministas del país que comenzó a monitorear los compromisos asumidos en la Plataforma de Acción de dicha conferencia para el avance de los derechos de las mujeres. Desde 1999 ha elaborado la Agenda de las Mujeres, documento de consenso con los avances, vacíos y dificultades en las políticas de igualdad convirtiéndose en la plataforma de reivindicaciones de las organizaciones de mujeres que se actualiza y  presenta desde entonces en cada año electoral (1999, 2004, 2009, 2014).

[6] Desde 2012, dos veces por año MYSU junto con el PIT-CNT coorganizan estas jornadas en las que participan representantes de organizaciones que trabajan en temas como VIH, trabajadoras sexuales, diversidad sexual,  jóvenes, personas trans, mujeres y gremios y profesionales de la salud y la educación, de todo el país. Para las últimas elecciones nacionales desde la 5ta Jornada se acordó la Plataforma ciudadana por la SDSR (2014) con demandas y acciones para los próximos cinco años. Esta información está disponible en www.mysu.org.uy.

[7] Uruguay ratificó esta convención en el año 1981 a través de la ley 15.146 y aprobó el Protocolo Facultativo en el año 2001 a través de la ley 17.338.

[8] Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, ONU-CEPAL, celebrado del 12 al 15 de agosto del 2013, disponible en: http://www.cepal.org/celade/noticias/documentosdetrabajo/8/50708/2013-595-consenso_montevideo_pyd.pdf.

[9] MYSU (2015) Asegurar y Avanzar sobre lo logrado. Estado de situación de la salud y los derechos sexuales y reproductivos en Uruguay. Monitoreo 2010-2014. Este informe recoge el relevamiento de leyes y decretos reglamentarios, el funcionamiento de los servicios de SSR incluidos los de interrupción voluntaria del embarazo, la percepción de mujeres y varones sobre la calidad y eficacia de estos servicios en función de sus necesidades, así como el funcionamiento de los mecanismos de participación de las organizaciones sociales en el proceso de instalación de estas políticas. Disponible en www.mysu.org.uy.

[10] Considerando II y III del decreto ministerial reglamentario Nº 293/010.

[11]Carranza Valdés, J. "Sociedad civil, desarrollo y democracia" en ANONG, 2010 "Avances y necesidades en el fortalecimiento de la sociedad civil uruguaya." Proyecto J - Uruguay.

[12] MYSU (2015) "Estado de Situación de los Servicios de Salud Sexual y Reproductiva y Aborto en los departamentos de Paysandú, Río Negro y Soriano", Observatorio Nacional en género y SSR- Uruguay. Disponible en www.mysu.org.uy

[13] Informe sobre estado de situación de los servicios de SSR y situación del aborto en el departamento de Salto. Observatorio MYSU, Uruguay, 2014. Disponible en www.mysu.org.uy. 

[14] Dato brindado en la presentación pública realizada por  el viceministro de Salud, Dr. Leonel Briozzo, al año de implementación de los servicios IVE, en febrero de 2014. El power point con los datos estuvo disponible en www.msp.gub.uy.

[15] Relevamiento de requerimientos y necesidades en salud sexual y reproductiva de mujeres uruguayas entre 15 y 49 años. Encuesta de hogares en todo el país en localidades con más de 5.000 habitantes. MYSU, 2011. Informe completo y folletos con los principales resultados disponible en www.mysu.org.uy.

[16] MYSU (2012) Relevamiento de requerimientos y necesidades en SSR de varones uruguayos entre 15 y 49 años. Informe de resultados preliminares y folleto de divulgación con los principales resultados en www.mysu.org.uy.