Guía de Temas de la Primera Comisión de la Asamblea General
GARANTÍAS DE LOS ESTADOS QUE NO POSEEN ARMAS NUCLEARES CONTRA EL EMPLEO O AMENAZA DE LAS MISMAS
Por Leandro Dorbessan (MINU)
Introducción1
La naturaleza discriminatoria del Tratado de No Proliferación (TNP) fue percibida por los países no nucleares desde el inicio mismo de las negociaciones que se llevaban a cabo en el seno del Comité de Desarme de Dieciocho Naciones. El primer proyecto de TNP propuesto por los Estados Unidos en 1965 contemplaba un tratado de duración indefinida e ilimitada que prohibiría a los países poseedores de armas nucleares diseminarlas a los que no las poseían; y que prohibiría, a los que no las tenían, adquirir esas armas.
Ese mismo año, los ocho países No-Alineados miembros del Comité de Desarme de Dieciocho Naciones2, formularon una declaración en la cual reflejaron su opinión en el sentido de que el TNP no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar el objetivo del desarme nuclear.
Dentro de los esfuerzos por restituir, aún cuando fuera sólo parcialmente, el equilibrio en las obligaciones que contemplaría el TNP, los ocho países No-Alineados que participaban en las negociaciones circularon en 1966 un documento en el cual enumeraron los “pasos tangibles” que los países nucleares deberían dar para detener la carrera de armamentos nucleares.
Entre esos pasos figuraba expresamente “la garantía de seguridad a los Estados no poseedores de armas nucleares” bajo la forma de asistencia a los países no nucleares que se vieran amenazados o fueran atacados con armas nucleares (garantías positivas) y bajo la forma de un compromiso de no atacarlos con armas nucleares (garantías negativas).
En 1968 las tres potencias nucleares depositarias del TNP formularon declaraciones mediante las cuales expresaron su disposición de prestar, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, asistencia a los países no nucleares partes en el TNP que fueran “víctimas de un ataque u objeto de una amenaza de agresión en la cual se usaran armas nucleares”. Estas declaraciones paralelas formuladas en el Consejo de Seguridad quedaron recogidas bajo la forma de la resolución 255 del Consejo de Seguridad y constituyen lo que se conoce como garantías positivas de seguridad.
Para la mayoría de los países que han renunciado a las armas nucleares en virtud del TNP, y que no estaban protegidos por el paraguas nuclear de alguna de las potencias nucleares dentro del marco de una alianza militar, estas garantías resultan insuficientes, ya que se limitan a reafirmar el deber de los miembros de las Naciones Unidas de proporcionar asistencia a un país que ha sido agredido, independientemente del tipo de arma que se emplee en la agresión. Por otra parte, China y Francia, que para aquel momento no eran Partes en el TNP, no estaban atadas a esa resolución.
Desde 1991 los acontecimientos ocurridos en la escena mundial deberían facilitar el logro de un acuerdo sobre garantías negativas. Además, la adhesión de Francia y de China al TNP ha abierto el camino para que esos países participen en un instrumento multilateral que abarque tanto las garantías negativas como las positivas.
Recientemente las cinco potencias nucleares han venido llevando a cabo consultas con el objeto de lograr un acuerdo alrededor de una fórmula que otorgue a los países no nucleares Partes en el TNP, garantías contra el uso y la amenaza del uso de las armas nucleares. Con esta finalidad han celebrado reuniones periódicas al margen de la Conferencia de Desarme como parte de un esfuerzo para lograr un enfoque común.
Aún cuando pareciera existir una disposición favorable de parte de las potencias nucleares a otorgar las garantías de seguridad, sigue habiendo desacuerdo en cuando a la manera cómo esto puede lograrse y también en cuanto al lenguaje preciso que se emplearía. También existen opiniones divergentes entre las potencias nucleares acerca del nivel de prioridad que esta cuestión reviste.
1 OPANAL, Revista Mexicana de Política Exterior
2 En 1969 es reemplazado por la Conferencia del Comité de Desarme; y esta en 1984 por la Conferencia
del Desarme.
Definiciones Importantes3
Tratado de No Proliferación: El Tratado de No Proliferación Nuclear es un tratado firmado el 1 de julio de 1968 que restringe la posesión de armas nucleares. En total, 188 Estados soberanos forman parte del tratado. Sólo a cinco países se les permite en el tratado la posesión de armas nucleares: los Estados Unidos de América (firmante en 1968), el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte (1968), Francia (1992), la Unión Soviética (1968, sustituida en la actualidad por Rusia), y la República Popular de China (1992).
Estos eran los únicos países que poseían armas nucleares en aquella época. Estos cinco Estados Nuclearmente Armados se comprometen a no transferir tecnología sobre armas nucleares a otros países, y los Estados No Nuclearmente Armados se comprometen a no tratar de desarrollar armas nucleares. Cada cinco años, se lleva a cabo una Conferencia de Revisión y Extensión del Tratado. La última se realizó en mayo de 2005.
Comité de Desarme de Dieciocho Naciones: El Comité de Desarme de Dieciocho Naciones es un comité creado en 1961 por los Estados Unidos y la Unión Soviética a pedido de la Asamblea General. El objetivo del mismo era el de someter a debate y negociación las diferentes opciones sobre el desarme nuclear y elevar informes anuales a la Asamblea General sobre los mismos. El Comité estaba formado por cinco países de la OTAN (Canadá, Francia, Italia, Estados Unidos y Reino Unido), cinco países del Pacto de Varsovia (Bulgaria, Checoslovaquia, Polonia, Rumania y la Unión Soviética) y ocho países no alineados (Birmania, Brasil, Etiopía, India, México, Nigeria, República Árabe Unida y Suecia).
Conferencia del Comité de Desarme: La Conferencia del Comité de Desarme reemplazaría en 1969 al Comité de Desarme de Dieciocho Naciones al ampliarse el número de miembros de 18 a 26 (sumándose Argentina, Hungría, Japón, Marruecos, Mongolia, Países Bajos, Pakistán y Yugoslavia).
En 1975 el número de miembros volvería a aumentar a 31 (sumándose esta vez a Irán, Perú, la República Democrática Alemana, la República Federal de Alemania y Zaire).
Conferencia del Desarme: La Conferencia del Desarme es un órgano de negociación sobre el desarme abierto a la participación de los Estados poseedores de armas nucleares y de otros 61 Estados. Reemplazó a partir de 1984 a la Conferencia del Comité de Desarme.
Países no alineados: Los Países No Alineados son aquellos países que durante la Guerra Fría se mantuvieron neutrales al conflicto ideológico entre los Estados Unidos y la Unión Soviética.
3 Revista Mexicana de Política Exterior
Instrumentos Internacionales Aprobados4
Resoluciones:
35/155 de la Asamblea General del 4 de diciembre de 1980
45/54 de la Asamblea General del 4 de diciembre de 1990
46/32 de la Asamblea General del 6 de diciembre de 1991
47/50 de la Asamblea General del 9 de diciembre de 1992
48/73 de la Asamblea General del 16 de diciembre de 1993
49/73 de la Asamblea General del 15 de diciembre de 1994
50/68 de la Asamblea General del 12 de diciembre de 1995
51/43 de la Asamblea General del 10 de diciembre de 1996
52/36 de la Asamblea General del 9 de diciembre de 1997
53/75 de la Asamblea General del 4 de diciembre de 1998
54/52 de la Asamblea General del 1 de diciembre de 1999
55/31 de la Asamblea General del 20 de noviembre de 2000
56/22 de la Asamblea General del 29 de noviembre de 2001
57/66 de la Asamblea General del 22 de noviembre de 2002
58/35 de la Asamblea General del 8 de diciembre de 2003
59/64 de la Asamblea General del 3 de diciembre de 2004
60/53 de la Asamblea General del 8 de diciembre de 2005
61/57 de la Asamblea General del 6 de diciembre de 2006
Documento Final del décimo período extraordinario de sesiones
de la Asamblea General
255 del Consejo de Seguridad del 19 de junio de 1968
984 del Consejo de Seguridad del 11 de abril de 1995
4 Sitio de las Naciones Unidas
Tratamiento a nivel internacional5
Desde la conclusión del TNP los países no alineados han venido exigiendo reiteradamente la concertación de un instrumento legal de carácter obligatorio mediante el cual las potencias nucleares se comprometan a no hacer uso de esas armas contra los países que no las poseen. Estas seguridades se denominan seguridades negativas porque equivalen a una obligación de no uso. Es importante destacar que paralelamente se han venido haciendo esfuerzos similares de manera persistente en la Asamblea General de las Naciones Unidas para la concertación de un Tratado mediante el cual se prohiba, de manera universal, el uso de las armas nucleares.
Estos esfuerzos hasta ahora no han tenido éxito. Concretamente, a pesar de que el tema figura en la Agenda de la Conferencia de Desarme desde que fue creada, no ha sido posible lograr que el Comité Ad-hoc que tiene a su cargo el examen de este tema reciba un mandato negociador para elaborar un instrumento multilateral obligatorio sobre garantías negativas de seguridad.
En distintos momentos, y particularmente en 1978 y 1982, las garantías negativas fueron ofrecidas por todas las cinco potencias nucleares aunque con distintos alcances y con declaraciones de intención diferentes. A diferencia de China, que ha dado seguridades de no ser el primer país en usar las armas nucleares, las garantías negativas ofrecidas por las otras cuatro potencias nucleares contienen distintas calificaciones y limitaciones. Además, esas declaraciones adolecen de fuerza obligatoria.
En la Conferencia de Revisión de 1990, Egipto planteó la necesidad de revisar y actualizar la resolución 255 del Consejo de Seguridad a fin de que abarque tanto garantías positivas reforzadas como las garantías negativas. La propuesta egipcia contemplaba un compromiso colectivo en lugar de un simple compromiso tripartito de los depositarios del TNP para proporcionar asistencia al Estado afectado así como una obligación del Consejo de Seguridad de decidir inmediatamente las medidas que se tomarían para responder a la amenaza de uso o al uso mismo de armas nucleares contra un Estado no nuclear parte en el TNP. Las medidas en cuestión serían adoptadas de conformidad con el Capítulo VII de la Carta que trata de una “acción con
respecto de amenazas a la paz, quebrantamiento de la paz y actos de agresión”. Tal acción podría incluir asistencia técnica, financiera y humanitaria para las víctimas así como sanciones contra el Estado Parte o no Parte, que hubiera llevado a cabo aquellas acciones agresivas.
En la misma Conferencia de Revisión de 1990 Nigeria propuso que se adopte un acuerdo internacional mediante el cual se otorguen las garantías negativas. De acuerdo con la propuesta de Nigeria los países poseedores de armas nucleares otorgarían las garantías negativas a los países no poseedores de armas nucleares Partes en el TNP que no pertenezcan a una alianza militar o que no tenga ningún arreglo con una potencia nuclear y a los países que no tengan armas nucleares estacionadas en su territorio aún cuando pertenezcan a una alianza militar o tengan arreglos con una potencia nuclear.
Ante la ausencia de resultados, algunos países no-alineados miembros de la Conferencia de Desarme han propuesto la concertación de un Protocolo Adicional al TNP para ser adoptado durante la Conferencia de Revisión y Extensión. Sin embargo, para algunos países, este curso de acción no parece ser el más recomendable si se tienen en cuenta las complicaciones legales y legislativas que plantearía.
De no lograrse esto y vista la importancia que los No-Alineados otorgan a esa cuestión, el tema de las garantías negativas puede constituir una de las fuentes de fricción y de desacuerdo en la Conferencia de Revisión y Extensión del TNP. La ausencia de garantías negativas de alcance global, ya sea bajo la forma de un instrumento legal obligatorio o de una resolución reforzada del Consejo de Seguridad influirá en forma determinante sobre el ánimo de los países no alineados durante la Conferencia de Revisión y Extensión.
En la séptima Conferencia de Revisión y Extensión del TNP llevada a cabo en mayo de 2005, hubieron fuertes diferencias entre los Estados Unidos, que buscaban que la Conferencia se concentre en la proliferación, especialmente con la situación del Irán; y muchos otros países que enfatizaban la falta de un serio desarme nuclear por parte de las potencias nucleares. Por su parte, los países no alineados, reiteraron su postura y preocupación con respecto a los programas de “Nuclear Sharing” repartición nuclear) de la OTAN.
5 OPANAL, Revista Mexicana de Política Exterior
Supervisión y control internacional efectivo de los Estados que poseen armas
nucleares6
La supervisión y control de los Estados poseedores de armas nucleares (y de los no poseedores) está a cargo de la AIEA (Agencia Internacional de Energía Atómica). Teniendo como objetivo el asegurar que la asistencia prestada no se utilice con fines militares, la AIEA establece normas de seguridad nuclear y protección ambiental, ayuda a los países miembros mediante actividades de cooperación técnica y alienta el intercambio de información científica y técnica sobre la energía nuclear. Junto a las Naciones Unidas, la AIEA realiza inspecciones de seguridad (muchas veces sorpresivas) a las instalaciones nucleares de los diferentes países. Sin embargo, estas inspecciones siempre deben ser aprobadas por el Estado a ser inspeccionado.
En caso de que la Agencia encuentre alguna irregularidad que viole el TNP, debe informarle tanto a todos los miembros de la Agencia como a la Asamblea General y Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La Agencia también puede tomar medidas, como la interrupción de tratados, convenios y de todo tipo de ayuda en energía nuclear entre la Agencia y el Estado en contravención, o entre este y otros Estados miembros de la Agencia.
El objetivo de este Eje Temático es plantear la interrogante de si es el trabajo de la AIEA suficiente para llevar a cabo un control efectivo sobre los Estados poseedores de armas nucleares o si, por el contrario, son necesarios otros mecanismos de control internacionales.
Bases para una Convención que otorgue garantías a los Estados que no
poseen armas nucleares contra el empleo o la amenaza del empleo de las
mismas7
La Resolución 984 del Consejo de Seguridad establece “el legítimo derecho de los Estados no poseedores de armas nucleares que son Partes en el Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares de obtener garantías de que el Consejo de Seguridad y sobre todo sus Estados miembros permanentes que son poseedores de armas nucleares, actuarían inmediatamente de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Carta de las Naciones Unidas en el caso de que aquellos Estados fueran víctimas de un acto de agresión u objeto de una amenaza de agresión con uso de armas nucleares”. Tomando esto como base, Nueva Zelanda, en nombre de varios
Estados, presentó en la Conferencia de las Partes del año 2005 encargada del examen del TNP, un documento de trabajo titulado “Garantías de Seguridad”.
En este documento se enumeran los asuntos que se deberían tratar para llegar a la aprobación de un acuerdo internacional o a un protocolo adicional al TNP jurídicamente vinculante. Estos serían: la determinación de los Estados que han de dar las garantías de seguridad; la determinación de los beneficiarios de esas garantías de seguridad; la naturaleza y el alcance de las garantías de seguridad que se han de dar; los elementos que se habrían de incluir en un instrumento jurídicamente vinculante sobre las garantías de seguridad; y la forma en que se darían esas garantías. Asimismo se adjunta en el documento un proyecto de protocolo/acuerdo.
6 Sitio Web de la AIEA
7 Sitio Web de las Naciones Unidas
El rol del Consejo de Seguridad8
El Consejo de Seguridad, mediante la resolución 255, obliga a todos los países miembros de las Naciones Unidas, especialmente a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y poseedores de armas nucleares, a actuar de manera inmediata y acorde al artículo 519 de la Carta de las Naciones Unidas, en caso de que un país no poseedor de armas nucleares sea atacado con estas o haya sido amenazado de uso de las mismas. Asimismo, mediante la resolución 984, el Consejo de Seguridad establece el derecho de los Estados no poseedores de armas nucleares a garantías contra el uso o amenaza de uso de las mismas. En esta resolución, el Consejo de Seguridad se hace partícipe en caso de agresión o amenaza de agresión con armas nucleares.
La finalidad de este Eje Temático consiste en una revisión por parte de la Asamblea General del rol que debe tener el Consejo de Seguridad en las garantías contra el uso de armas nucleares.
Los países no poseedores de armas nucleares, desde la década de 1960, están buscando la aprobación de un instrumento internacional jurídicamente vinculante que les garantice que no serán víctimas de un ataque nuclear. La comunidad internacional desde entonces se ha debatido en el cómo se deben dar esas garantías.
Si bien los países poseedores de armas nucleares signatarios del TNP han dado por separado (y a través del Consejo de Seguridad) las garantías de que en caso de un ataque nuclear a un país este sería asistido por ellos, nunca se dio una garantía verdadera, vinculante y en el marco del derecho internacional de que no serían atacados con semejantes armas. Por eso en los últimos años (y después de muchas negociaciones) hay consenso en la comunidad internacional de que estas garantías deben ser dadas. Desde el 2005, la discusión estuvo fundada en cómo debían darse, con qué alcance y capacidad, qué responsabilidad compartirían cada Estado, etc. Estos (entre otros) son los puntos que se esperan que se debatan próximamente para una pronta redacción y aprobación de un instrumento jurídico vinculante que de garantías a los Estados que no poseen armas nucleares contra el uso o amenaza de las mismas. Asimismo, es importante saber cómo se pueden mejorar los controles de la AIEA y lograr que todos los miembros de las Naciones Unidas estén bajo la órbita de la AIEA. Por último, cómo se puede efectivizar el rol del Consejo de Seguridad para dar estas garantías y lograr establecer equidad entre los países poseedores y los no poseedores de armas nucleares.
8 Sitio Web de las Naciones Unidas
9 El artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas reafirma “el derecho inminente de la legítima defensa,
individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto
el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y seguridad
internacionales”.
1. ¿Cuál es el propósito de la existencia del TNP?
2. ¿Qué críticas se le han hecho al TNP?
3. ¿Qué es el Comité de Desarme de Dieciocho Naciones?
4. ¿Qué son las garantías positivas de seguridad? ¿Qué son las garantías negativas de seguridad?
5. ¿Qué establecen las resoluciones 255 y 984 del Consejo de Seguridad?
6. ¿Cuáles son los puntos importantes que se deben tratar para llegar a un consenso para un acuerdo internacional o un protocolo adicional al TNP?
7. ¿Qué es la AIEA y cuál es su rol en relación con el tópico?
8. ¿Cuál es el rol del Consejo de Seguridad en las garantías contra el uso de las armas nucleares?
Links para profundizar el estudio del tópico
http://disarmament2.un.org/wmd/npt/index.html
Bibliografía
Material elaborado por la Asociación MINU ( www.minu.org )