Et nytt styringssystem

1. I de siste tjue årene har det offentlige blitt utsatt for et endringspress. En rekke land i Europa har satset på nye styringsformer i offentlig sektor.
   
2. De offentlige tjenestene skal i mindre grad bygge på administrative og juridiske modeller (regelstyring) og i større grad på økonomiske tankemåter (resultatstyring). Datasystemet KOSTRA er ett av de nye virkemidlene.
   
3. I 2002 innførte Norge, med faglig forankring i Statistisk sentralbyrå (SSB, ”Byrået”), et omfattende statistisk registreringssystem etter flere års utprøving. KOSTRA står for Kommune-Stat-Rapportering. Alle viktige data som rapporteres fra kommunene til staten skal defineres og rapporteres på samme måte.
   
4. Den kommunale virksomheten skal måles, kvantitativt og kvalitativt. Direkte forvaltning basert på regler erstattes med indirekte forvaltning basert på resultater.
   
5. Den viktigste hensikten med KOSTRA var å tillate sammenlikninger mellom kommunene, slik at de kan lære av gode eksempler (benchmarking) – og eventuelt ta skrekk av de dårlige.
6. KOSTRA er utformet som et styringssystem. Det betyr at indikatorene som tas med i KOSTRA, skal være nøye utvalgt. KOSTRA skal bare inneholde de nøkkeltallene politikere og ledere på overordnet nivå har behov for.
   
7. Folkebibliotekenes problem var at KOSTRA lenge ga et misvisende bilde av virksomheten. Siden 2004 har bibliotekmiljøet prøvd å få til en forbedring av denne statistikken, slik at den avspeiler bibliotekenes faktiske oppgaver og målsettinger.
8. I løpet av våren 2006 fikk miljøet endelig gjennomslag for en revisjon. 
   

Norsk bibliotekstatistikk

1. Før vi studerer KOSTRA må vi se på hvordan statistikken produseres.
   
2. Når det gjelder folkebibliotekene, blir dataene samlet inn av ABM-utvikling, som er et eget fagorgan (direktorat) under Kirke- og kulturdepartementet.
   
3. Hver norsk kommune har ett folkebibliotek. Rett over nyttår mottar bibliotekene et omfattende statistikkskjema med nærmere 150 variable, selv om ikke alle er relevante for alle bibliotek. Etter år 2000 har dette skjemaet blitt levert digitalt.
4. Bare en del av disse 150 tallene blir overført til SSB og KOSTRA. Bare sentrale data skal tas med. Dersom KOSTRA gir for detaljert informasjon, risikerer man at systemet ikke bli brukt.
   
5. For å øke brukervennligheten, opererer KOSTRA med tre informasjonsnivåer. Når vi går inn i KOSTRA-basen, finner vi førtito indikatorer for hver enkelt kommune på nivå 1. De skal gi en samlet oversikt for alle kommunale sektorer.
   
6. På nivå 1 var folkebibliotekene fram til 2005 representert med én indikator: antall utlån pr. årsverk. Den ble fjernet i 2006.
   
7. Nivå 2 omfatter flere hundre indikatorer. disse tallene egner seg best for analyser innenfor den enkelte sektor.
8. Kulturdelen av KOSTRA omfatter førtifem indikatorer (nøkkeltall) på nivå 2. Av disse er tretten knyttet til kultur i sin alminnelighet: driftsutgifter per innbygger, driftsutgifter til kultur i prosent, osv. Blant de ulike kommunale kulturtiltakene har folkebibliotekene absolutt den fyldigste KOSTRA-dekningen: fjorten variable fram til 2005 - og tretten variable fra og med 2006. 
9. KOSTRA-tallene på nivå 3 består rett og slett av de variablene som er nødvendige for å beregne nøkkeltallene på nivå 1 og 2. På nivå 2 finner vi for eksempel indikatoren utlån per. årsverk. For å beregne denne størrelsen, må vi ha kjennskap til antall utlån og til antall årsverk. Disse grunnlagstallene finner vi på nivå 3. 
   
10. Fra og med 2006 har KOSTRA dessuten innført noe som kalles kvalitetsindikatorer.
    

Bibliotekene i KOSTRA

De fjorten opprinnelige nøkkeltallene omfattet opplysninger om driftsutgifter, utlån, samlinger og produktivitet.

Driftsutgifter

1.      Netto driftsutgifter til folkebibliotek i forhold til kommunens totale driftsutgifter (i prosent)

2.      Netto driftsutgifter til folkebibliotek per innbygger (i kroner)

 

Hensikten med disse to indikatorene er å si noe om kommunens økonomiske prioriteringer. Hvor tungt veier bibliotekene i kommunebudsjettet? Hva innebærer det i kroner per innbygger?

1. Dette er fornuftige indikatorer, som bør beholdes når KOSTRA nå skal revideres.
   
2. Men de faktiske tallene som publiseres, lider av en vesentlig svakhet: de kan ikke sammenliknes. Størrelsen netto driftsutgift beregnes ulikt i ulike kommuner.
   
3. Mange kommuner – spesielt de som er preget av moderne økonomisk tenkning – har begynt å fordele husleie og andre fellesutgifter på hver enkelt virksomhet. Det bidrar, vil en økonom si, til mer rasjonell utnyttelse av arealene.
4. Dagens bibliotek krever mye plass. Dersom bibliotekene skal betale en realistisk husleie, basert på normal leiepris per kvm, blir dette en stor budsjettpost. Typiske verdier for moderne bibliotek av vanlig god standard kan ligge på 20 til 30 prosent av totalbudsjettet. Andre steder blir bare deler av den reelle husleien belastet biblioteket.
5. Når husleiekostnaden dels blir tatt med og dels blir utelatt, sier det seg selv at tallene blir ubrukbare for sammenlikninger mellom kommuner. Dermed blir også selve grunntanken i KOSTRA – ønsket om standardisert rapportering - underminert.
   
6. Men selv om disse indikatorene ikke burde brukes, blir de likevel brukt. De som henter ut nøkkeltall fra KOSTRAs database, får ingen advarsler om metodiske problemer. De mest aktuelle brukerne - kultursjefer, rådmenn og lokalpolitikere - har sjelden forutseninger for å foreta de nødvendige korreksjoner. I beste fall må biblioteksjefene forklare dem hvorfor de ikke kan stole på opplysningene. I verste fall blir de en del av beslutningsgrunnlaget.

Når det gjelder driftsutgiftene, er det ingen forandring fra 2005 til 2006. Men vi har i tillegg fått en ny økonomisk variabel, som egner seg langt bedre for sammenlikninger:

• Medie- og lønnsutgifter i folkebibliotek per innbygger

Dette tallet blir ikke påvirket av ulik posteringspraksis - og kan derfor brukes til å vurdere kommunenes økonomiske satsing på bibliotekdriften.
Summen av midler til lønn og medieinnkjøp viser hva den enkelte kommune satser på bibliotekets løpende drift.

Her veier lønnsutgiftene tyngst: 148 kroner til lønn og 29,5 kroner til medier pr. innbygger, for Norge som helhet, i 2004. Det vil si omtrent 6 : 1.

Av mediebudsjettet gikk 26,5 kroner til bøker, aviser og tidsskrifter.

Utlån

De fem neste størrelsene måler én viktig side av bibliotekets virksomhet. Utlånet gir nyttig og meningsfull informasjon om folkebibliotekets eldste og best kjente tjeneste.

Utlånstallene kan gjerne beholdes i et revidert KOSTRA. Men å bruke fem forskjellige nøkkeltall for å beskrive en enkelt tjeneste, er neppe nødvendig. 

3.      Utlån alle medier fra folkebibliotek per innbygger

4.      Bokutlån fra folkebibliotek per innbygger i alt

5.      Barnelitteratur, antall bokutlån barnelitteratur per innbygger 0-13 år

6.      Voksenlitteratur, bokutlån voksenlitteratur per innbygger 14 år og over

7.      Utlån, andre media i alt fra folkebibliotek per innbygger

 

• Nummer 3 er overflødig, siden det rett og slett er summen av nr. 4 og nr. 7.
  
• Men nr. 4 gir heller ikke informasjon av betydning i tillegg til nr. 5 og nr. 6.
  
• Vi får bra oversikt med tre nøkkeltall: bokutlån pr. barn, bokutlån pr. voksen og utlån av andre media pr. innbygger.
  

KOSTRA har imidlertid valgt å beholde alle fem.

Samlinger

• I fattige land, der det finnes lite tilgjengelig lesestoff, kan bokbestand per innbygger fungere som en indikator for bibliotekets ressurser.
  
• Som ei generell retningslinje, sier IFLAs håndbok om Folkebibliotektenesta (ABM-utvikling, 2002), bør ei etablert boksamling ha mellom 1,5 og 2,5 bok per innbyggjar.
  

Fram til 2005 hadde KOSTRA tre nøkkeltall for bestand.

8.      Bokbestand, antall bøker i folkebibliotek per innbygger

9.      Bokbestand, barnebøker i folkebibliotek per innbygger 0-13 år

10.  Bokbestand, voksenbøker pr. innbygger 14 år og over

 
I Norge var disse tallene lite relevante. Jeg har aldri sett dem brukt i en faglig sammenheng.

• Norske folkebibliotek er preget av alt for store samlinger med alt for mange gamle og ukurante bøker. Den gjennomsnittlige bestanden ligger rundt 4,5 enheter per innbygger (ABM, 2004). Mange småkommuner ligger tre-fire ganger høyere enn det IFLA anbefaler.
  
• Hos oss ville det stort sett være en fordel om bestanden ble redusert, slik at brukerne lettere kunne finne fram til de bøkene det fortsatt er interesse for.

Fra og med 2006 er bestandstallene sløyfet. I stedet har vi fått tall for tilvekst:

• Tilvekst alle medier per 1000 innbyggere

Det er åpenbart en langt bedre indikator - som forteller mye om samlingens aktualitet. Jo eldre bøkene blir, jo lavere blir etterspørselen.

Produktivitet

• I et økonomisk perspektiv er folkebiblioteket en kommunal produsent av kulturelle tjenester.
  
• I dagens Norge tas det for gitt at innbyggerne og deres valgte representanter kan kreve effektiv produksjon. Forholdet mellom ytelsene som biblioteket leverer og ressursene som biblioteket forbruker skal være så gunstig som mulig.
• Skal vi måle produktiviteten i tall, må vi sette opp indikatorer som viser forholdet mellom ytelser og ressurser.
  
• Når kommunale ledere vurderer en virksomhet, vil produktiviteten gjerne stå øverst på lista. I vår nye offentlige økonomi får mål for produktivitet og effektivitet omtrent samme sentrale plass som mål for avkastning eller profitt i næringslivet. De veier tungt når beslutninger skal tas.
  
• KOSTRA er tenkt som et bidrag til effektiv ressursutnyttelse. Systemet skal gjøre de kommunale tjenestene mer produktive. For bibliotekene er det derfor av vesentlig betydning at deres effektivitet blir målt på en relevant måte.

I dagens KOSTRA finner vi fire nøkkeltall som, med litt velvilje, kan kalles mål for produktivitet:

11.  Omløpshastighet bøker i folkebibliotek

12.  Årsverk, antall innbyggere per årsverk i folkebibliotek

13.  Årsverk, antall bokutlån per årsverk i folkebibliotek

14.  Årsverk, antall biblioteksutlån per årsverk i folkebibliotek

Utlånet er en ytelse. Samlingen er en ressurs. Omløpshastigheten, dvs. forholdet mellom utlån og bestand, viser i hvilken grad den foreliggende samling faktisk blir utnyttet. Verdien er med andre ord et uttrykk for samlingens produktivitet.

1. Omløpshastigheten er en interessant indikator. Før 2. verdenskrig lå omløpet godt over 2-tallet.
   
2. Etter krigen kom det aldri så høyt opp. Toppnivået ble nådd i 1959/60, med 1,75 utlån pr. bok. Etter en betydelig nedgang i 60-åra, økte indikatoren litt (til 1,44) i 1975. Deretter har verdien stadig sunket. I 2004 lå den på 0,92 for bøker. Den fortsetter imidlertid å synke.
3. Omløpstallet kan åpenbart forbedres på to måter: ved å øke utlånet og ved å redusere bestanden. De ukurante bøkene presser indikatorverdien ned.
   
4. Ved å kutte boksamlingene med førti prosent, noe vi har et godt bibliotekfaglig grunnlag for, kan omløpshastigheten raskt heves fra ca. 0,9 til ca. 1,5. I neste runde må bibliotekene kombinere utlånstiltak med gode kasseringsstrategier.
5. Omløpstallet er en utpreget faglig indikator, av større interesse for bibliotekarer enn for lokalpolitikere. Kommunene er langt mer interessert i personalets enn i samlingens produktivitet.
   
6. Indikator nr. 12, antall innbyggere per årsverk, egner seg neppe som en selvstendig indikator for produktivitet.Den måler i og for seg hvor mange som betjenes (en slags ytelse) i forhold til ressursinnsatsen i årsverk. Men den forteller ingen ting om innholdet i tjenestene. Det strider mot vår intuisjon å si at et bibliotek blir mer effektivt jo kortere åpningstid og færre ansatte det har. Produksjon må innebære leveranser.    
7. Dagens KOSTRA tilbyr i praksis indikator 14 – Utlån per årsverk – som sitt sentrale  mål for produktivitet. SSB framhever tallet ytterligere ved å benytte denne indikatoren som det eneste nøkkeltallet for bibliotek på nivå 1.
   
8. Jeg kan ikke se at dette er statistisk eller økonomisk forsvarlig. Det er ingen logisk sammenheng mellom teller og nevner.
   
9. Folkebibliotekene leverer i hvert fall tre typer tjenester: utlån av bøker og andre medier; en serie tjenester knyttet til biblioteket som fysisk sted; og et voksende antall nettbaserte tjenester. Alle tre krever innsats av arbeidskraft.
   
10. ”Bibliotekfabrikken” har tre produksjonslinjer – og alle tre må holdes i gang. Årsverkene må fordeles på tre ulike oppgaver.
11. Hvis vi skal måle produktiviteten ”i utlånet”, må vi sammenholde utlånsvolumet  med ressursene som brukes på utlånsvirksomhet. Arbeidstimene som går med til veiledning, arrangementer og høytlesning (”linje 2”), eller til digitalisering, webdesign og digital referansearbeid (”linje 3”), er ikke tilgjengelige for utlånsproduksjon (”linje 1”).
    
12. KOSTRA-indikator nr. 14 er rett og slett feilkonstruert.

Etter revisjonen våren 2006 har vi fått disse indikatorene for produktivitet:

Samlingens produktivitet:

• Omløpshastighet barnebøker
• Omløpshastighet skjønnlitteratur for voksne

Personalets produktivitet

• Besøk i folkebibliotek per innbygger
• Antall innbyggere per årsverk i folkebibliotek

TILLEGG

Et finsk mål for produktivitet

Den finske bibliotekstatistikken bruker indikatoren: 

 

L = (lønn + medieutgifter) / (samlet utlån + fysiske besøk)

for å sammenlikne produktiviteten i ulike folkebibliotek. L står for lønnsomhet.

Lønnsomhet har et visst intuitivt innhold. Telleren utgjør, kan vi si, de økonomiske ressursene biblioteket får til sin løpende drift.

Summen av utlån og besøk er en uvant størrelse. Vi vet imidlertid at de to komponentene er omtrent jevnstore i Norge.

La oss betrakte hvert besøk og hvert utlån som en enkelt transaksjon mellom brukeren og biblioteket. Da kan vi beskrive L som gjennomsnittlig ressursbruk pr. transaksjon.

L er egentlig en kostnadsindikator. Den stiger når lønnsomheten synker. I 2004 hadde Norge under ett en kostnad på 17 kroner pr. transaksjon.

Enhetskostnadene er – naturlig nok - lavest i de største kommunene. Bibliotekene har stordriftsfordeler:

• Kommuner over 25 tusen innbyggere: L = 16 kroner
• Kommuner med 10 til 25 tusen: L = 17
• Kommuner med 5 til 10 tusen: L = 20
• Kommuner under 5 tusen: L = 27